چكيده
شفاف سازي لازمه ايجاد ظرفيت هاي لازم براي مديريت صحيح منابع مي باشد. به منظور عملكرد مناسب و نظارت بر حسن انجام آن و حصول نتايج مطلوب جهت بهره برداري صاحبان سهام و برنامه ريزي اطمينان بخش در شركتها و بطور اهم در شركتهاي دولتي كه محل منافع عاليه دولت و عموم نيز مي باشند و ذينفعال در آن ها فراتر از صاحبان سهام يا اعتبار دهندگان هستند، لزوم ديده شدن نهادها يا موسساتي كه در اين شركتها مجري انجام روشهاي صحيح رسيدگي و پاسخگويي حسابرسان اعم از داخلي و مستقل باشند بوجود آمده است.
در اين مقاله تجديد ساختار تكليف شده براي شركت هاي دولتي از ديدگاههاي مختلف مورد بحث قرار مي گيرد.اهميت كميته حسابرسي در شركت هاي تخصصي مادر و اساسنامه آنها بررسي مي شود.نقش استراتژيك اين كميته از نظر ديدگاههاي كلان دولت به عنوان حاكم و نقش سياست گذاري شركت هاي تخصصي مادر بر شركت هاي وابسته ، از وظايف و تحت صلاحيت كميته هاي حسابرسي است .
مقدمه
تغييراتي كه در سالهاي اخير رخ داده است ،موجب افزايش استقلال حسابرسان در رو در رويي با مديريت شده است. يكي از اين تغييرات ،گسترش استفاده از كميته هاي حسابرسي در شركتهاست. اعضاي اين كميته هاي حسابرسي لز بين اعضاي هيات مديره شركت انتخاب مي شوند كه در بهترين شكل آن از مديران غيرموظف است.از زمانيكه استانداردهاي حسابداري و حسابرسي از طريق هيات تدوين استانداردهاي سازمان حسابرسي تهيه و لازم الاجرا شده است ،لزوم نياز به تحول اصولي و اساسي در سازماندهي شركتهاي سهامي عام و خاص ،بويژه شركتها و سازمانهاي دولتي احساس مي شود. شركت ها شروع به اخذ مشاوره هاي مالي در زمينه پياده سازي استانداردها و بكار گيري نيروي انساني تحصيل كرده نموده اند.سر و كار داشتن با استانداردها دغدغه شركت ها شده است و در اين ميان اهميت حسابرسي به عنوان سيستم اعتباردهي و افزايش كيفيت حسابداري نيز بيشتر شده است نقش و وظايف حسابرسان براي مديران غير مالي و خصوصا مديران ارشد سازمان روشن تر از سابق شده است و قابليت پاسخگويي مناسب مالي به حسابرسان مستقل نه تنها از جنبه اجراي قانون و مقررات و پاسخگويي برون سازماني بلكه از جنبه دارا بودن كيفت لازم اطلاعات حسابداري به عنوان يكي از سيستم هاي اطلاعاتي مديريت اهميت روزافزون يافته است به اين منظور از دو ديدگاه داخلي (حسابرسان داخلي و ساير سيستم هاي حسابرسي درون سازماني ) و خارجي(حسابرسان مستقل) شركت، لزوم اجراي دقيق استانداردهاي حسابداري و رسيدگي به انجام آن از طريق استانداردهاي حسابرسي داراي اهميت و الزامي گرديد.
خصوصا در شركت ها و سازمانهاي دولتي اهميت واحد حسابرسي داخلي و كميته هاي حسابرسي تنها صوري و بدون تاثيرگذاري مستقيم در سيستم بود، اما با اهميت يافتن و لازم الاجرا شدن استانداردهاي حسابداري و حسابرسي و مباحث داراي اهميت ديگر چون تصويب حسابرسي مستقل تمام شركت هاي دولتي توسط سازمان حسابرسي (مانند شركت ها و سازمانهاي وابسته به وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح) اهميت نهادهاي نظارت و شفاف سازي مالي دو چندان شده است .
بدليل عملكرد مناسب و به منظور نظارت بر حسن انجام آن و حصول نتايج مطلوب از عملكرد و همگون بودن نتايج جهت بهره برداري صاحبان سهام و برنامه ريزي اصولي و اطمينان بخش براي تداوم روند توليد يا خدمات در شركتها و بطور اهم در شركتهاي دولتي كه محل منافع عاليه دولت و عموم نيز مي باشند و ذينفعال در آن ها فراتر از صاحبان سهام يا اعتبار دهندگان هستند، لزوم ديده شدن نهادها يا موسساتي كه در اين شركتها مجري انجام روشهاي صحيح رسيدگي و پاسخگوييحسابرسان اعم از داخلي و مستقل باشند بوجود آمده است.
بايد توجه داشت كه در اين بين در شركت هاي دولتي بدليل عدم وجود صاحبان مستقيم منافع (صاحبان سهام يا اعتباردهندگان)و وجود تعداد بيشماري از ذينفعان كه شايد بتوان آنها را “ عموم ” ناميد،امكان نظارت مستقيم از سوي نمايندگان سهامداران كمتر مهيا مي باشد .ضمن اينكه به خود دولت نيز به معناي عموم در اين ملاحظات نگريسته مي شود نه سهامدار صرف .بنابراين نظارت نيز در اين شركت ها فراتر از حسابرسي مستقل است كه در همه شركت ها اعم از دولتي و غير دولتي وجود داشته و الزامي است .نظارت بايد دائمي بوده و از آن مهمتر مستقل باشد .اگرچه حدود و مرزهاي اين استقلال به روشني مشخص نيست اما در شركت هاي دولتي اين نظارت بايد از مديريت اجرايي ،مديران و معاونين مالي و ساير مراجع تصميم گيرنده در مورد بيتالمال مستقل باشد و مرز نظارت آنچنان ناشناخته باقي مي ماند كه شايد وجود تمام دستگاههاي نظارتي براي اعمال اين نظارت گريزناپذير باشد .ضمن اينكه ديدگاه نهاد موجد اين نظارت فراتر از ابعاد مالي نظارت كه حسابرسان مستقل و داخلي درگير آنند مي باشد.
ابزارهاي مختلف حسابرسي كه بعضا فراتر از ابعاد مالي هستند مي توانند در شركت هاي دولتي رهگشا باشند.چنين نهاد ناظري را ميبايست كميته حسابرسي ناميد كه يكي از كميته هاي هيات مديره مي باشد و كاملا شناخته شده است.كميته حسابرسي زمينه لازم براي نظارت دائمي و مستقل را در شركت هاي دولتي فراهم مي سازد.
در نتيجه قانون گذار به اين امر واقف مي باشد و لزوم آن در قوانين توسعه در قالب اساسنامه شركتهاي دولتي ارائه شده از طرف هيات وزيران و مندرج در قانون الزامي گرديده است.
محور توجه اين مقاله دستور اهميت كميته حسابرسي در شركت هاي دولتي است.اين شركت ها بر اساس قانون مشمول دو وضعيت ممكن مي شوند كه عبارت است از
1. واگذار گرديدن آنها به بخش خصوصي
2. تبديل به شركت مادرتخصصي و باقي ماندن در بخش دولتي
در ادامه در اين مقاله تعريف كميته حسابرسي و وظايف آن، تعريف شركت هاي مادرتخصصي، مسئوليت ها و تكاليف قانوني آن ها و اهميت و الزام كميته حسابرسي در آنها مورد بحث قرار مي گيرد.
كميته حسابرسي و وظايف آن
اعضاي كميته هاي حسابرسي از بين اعضاي هيات مديره شركت انتخاب مي شوند. در بهترين شكل، اعضاي كميته حسابرسي از مديران خارج از شركت تشكيل مي شود، يعني اعضاي هيات مديره اي كه از كاركنان شركت نيز نباشند.
از جمله وظايف كميته حسابرسي، انتصاب و عزل حسابرسان مستقل، تعيين حدود خدمات حسابرسان، بررسي يافته هاي حسابرسي و حل اختلافات بين حسابرسان و مديريت است.
علاوه بر اين كميته حسابرسي بر فعاليتهاي كاركنان حسابرسي داخلي نظارت مي كند. ترجيحاً اعضاي كميته حسابرسي از بين مديران غير موظف يعني اعضائي از هيات مديره كه از شاغلين شركت نيز نباشند، انتخاب
مي شوند.
كميته حسابرسي نقش ناظر بر رويه ها و نحوه عملهاي حسابداري و گزارشگري مالي واحد تجاري را به عهده دارد. كميته حسابرسي هم با حسابرسان داخلي در تماس است و هم با حسابرسان مستقل شركت و بنابراين حلقه واسط استقلال در حسابرسي اما در داخل شركت مي باشد. اين دو ويژگي متمايز اين كميته است كه دامنه و اختيار تاثير گذاري آن را به خصوص در سيستم هاي دولتي وسعت مي بخشد .كميته حسابرسي ضمن اينكه نقش نظارتي بر عملكرد واحد حسابرسي داخلي را داراست و بعد استقلال را در اين واحد تقويت مي نمايد با حسابرسان مستقل نيز داراي چالش تنگاتنگ است.اين تفاوت متمايزكننده اين كميته از واحد حسابرسي داخلي است.
يك كميته حسابرسي معمولاً از سه تا پنج نفر مدير غيرموظف يعني مديري كه نه از مسئولين شركت است و نه از كاركنان آن تشكيل مي شود. وجود مديران غير موظف در كميته حسابرسي سبب مي شود تا حسابرسان بتوانند
مسايلي چون نقاط ضعف كنترلهاي داخلي، اختلاف نظر با مديريت درباره اصول و روشهاي حسابداري، نشانه هاي احتمالي از سوء استفاده هاي مديريت يا ساير اعمال غيرقانوني مسئولين شركت را با كميته حسابرسي،
صريح تر مطرح كنند. تماسهاي كميته حسابرسي با حسابرسان، اطلاعات به موقعي درباره وضعيت مالي شركت و نيز اطلاعات لازم براي ارزيابي كارايي و درستكاري مديريت را در اختيار هيات مديره شركت قرار مي دهند.
اين كميته، مديريت ارشد شركت را نيز كنترل مي كند و به عنوان بازدارنده مديريت از زيرپا گذاردن كنترلهاي داخلي، از جمله ممانعت از تقلب مديريت نقش موثري دارد. اين مرز ميان فعاليت ها و وظايف اين كميته با واحد حسابرسي داخلي است كه لزوم وجود آنرا مستقل از واحد حسابرسي داخلي محرز مي نمايد. .
Parker و Abbott (1999) دريافته اند كه وجود يك كميته فعال و مستقل با افزايش كيفيت حسابرسي و تغييرات گاه بگاه حسابرسان در ارتباط است. براساس نتايج تحقيق اين دو، وجود كميته حسابرسي قوي ممكن است كيفيت حسابرسي، از طريق حصول اطمينان از اينكه حسابرسان مي توانند بي طرفي خود را حفظ نمايند و تسليم آمال مديران نشوند، افزايش دهد.
قانون ساربينز اكسلي نقش و مسئوليت هاي كميته هاي حسابرسي را گسترش داد. به موجب اين قانون مسئوليت تنظيم روابط با حسابرسان مستقل شامل انتخاب حسابرس مستقل، تعيين حق الزحمه آنان و نظارت بر حسابرس مستقل به عهده كميته حسابرسي واگذار شده است. به موجب همين قانون اعضاي كميته حسابرسي بايد از مديريت شركت "مستقل" باشند و نبايد هيچ مزايايي به جزء آنچه به عنوان عضو كميته به آنها تعلق مي گيرد، دريافت كنند.
شركتهاي مادرتخصصي
در برنامه سوم توسعه، برابر ماده (1)، شوراي عالي اداري ضمن دارا بودن وظيفه تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازماندهي و ساختار اداره امور كشور و نظاير آن، مسئوليت كم كردن تصدي هاي دولت را نيز به عهده دارد. در چارچوب اين وظيفه، بر امر شناسايي و واگذاري وظايف،امور و فعاليت هاي قابل واگذاري دستگاه هاي اجرايي به شهرداري ها و بخش غيردولتي نيز تاكيد گرديده، كه كوشش هايي نيز در اين مورد به عمل آمده و برخي فعاليت ها نيز واگذار شده است. در ضمن از آن جا كه استفاده مطلوب از امكانات شركت هاي دولتي و افزايش بازدهي و بهره وري و اداره مطلوب آن دسته از شركت هاي دولتي كه ماندن آن ها در بخش دولتي ضروري است و نيز فراهم كردن زمينه واگذاري شركت هايي كه ادامه فعاليت آن ها در بخش دولتي غير ضروري است، در برنامه سوم توسعه مدنظر واقع شده است.
اساساً ساختار شركت مادر(holding) در اكثر كشورها براي دوران گذار، به مثابه ايزاري مناسب و موثر در بهبود اداره شركت ها به صورت گروهي و نيز به منزله جايگزيني براي اعمال شيوه مديريت تجاري به جاي شيوه ها و ساز و كارهاي بخش ديوان سالاري، كمك به تعيين اهداف عملكردي مالي و عملياتي، مصون نگهداشتن شركت هاي دولتي از نفوذ و مداخلات غير ضروري سياسي تا حد ممكن، استقرار رويه حسابداري تجاري به منظور فراهم آوردن امكان تعيين اهداف غير اقتصادي و خروج آن ها از حيطه فعاليت شركت دولتي مد نظر قرار گفته، به اين اعتبار كه ضمن رعايت موارد فوق، با گماردن مديراني توانا در هيات مديره، به ويژه از اين نظر كه هيات مديره شركت هاي مادر در حكم مجمع عمومي شركت هاي زيرمجموعه است، بتواند امر تصدي را از وزارتخانه ها منفك و به سازمانهاي (شركت هاي مادر) جدا از دولت واگذار كند. در ضمن با اعمال نظارت دقيق بر عملكرد شركت ها، آن هم به دور از تمايلات و وابستگي هاي سياسي، موجبات افزايش بهره وري و كارايي دارايي هاي تحت پوشش شركت هاي مادر را فراهم آورد تا بدين ترتيب به مديريت ناكارآمد منابع، افزايش كسر بودجه و عقب نشيني بخش خصوصي از بسياري از حوزه هاي فعاليت تجاري و مالي ناشي از تنزل مستمر عملكرد شركت هاي دولتي خاتمهداده شود. بديهي است در اين تغيير، پيشنهاد استقرار نظام ارزشيابي مديران، متناسب نمودن حقوق، مزايا و پاداش مديران با عملكرد آنان، استقرار حسابرسي داخلي، پيش بيني لايه حسابرسي بين مديران و مجمع عمومي و ساير نظارت هاي بيروني نيز مي بايد مدنظر قرار مي گيرد تا اين دسته اصلاحات بتواند نظام اداره شركت هاي دولتي را بهبود بخشد.
بديهي است دست نيافتن به هريك از اهداف ياد شده، موجب خواهد شد كه تشكيل شركت هاي مادر، مثبت ارزيابي نشود و قالب مناسبي براي دوره اصلاحات به حساب نيايد، به ويژه آن كه شركت مادر اساساً يابد بتواند ضمن اداره شركت هاي سرمايه پذير به صورت گروهي، انجام دادن فعاليت تجاري را در مقياس بزرگ ممكن سازد. .]1[
تمام شركت هاي مادر تخصصي مكلفند اساسنامه خود را در قالب اساسنامه مصوب هيات وزيران تنظيم نمايند و ظرف مدت تعيين شده در بند (3) اين تصويب نامه، ميزان قطعي سرمايه خود و موضوع دقيق فعاليت شركت متناسب با نام انتخاب شده و وظايف شركتهاي زير مجموعه (در صورتي كه موضوعيت داشته باشد) را ضمن هماهنگي با وزارتخانه ذيربط مشخص و مراتب را به تائيد سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور وزارت امور اقتصادي و دارايي برسانند.
در قانون برنامه پنج ساله توسعه در فصل دوم به عنوان ساماندهي شركتهاي دولتي ماده 4 و بند الف ماده فوق بدين شرح آمده است:
به منظور ساماندهي و استفاده مطلوب از امكانات شركتهاي دولتي و افزايش بازدهي و بهره وري و اداره مطولب شركتهائي كه ضروري است در بخش دولتي باقي بمانند و نيز فراهم كردن زمينه واگذاري شركتهائيكه
ادامه فعاليت آنها در بخش دولتي غيرضروري است به بخش غيردولتي، به دولت اجازه داده مي شود نسبت به واگذاري، انحلال، ادغام و تجديد سازمان شركتهاي دولتي، اصلاح و تصويب اساسنامه شركتها، تصويب
آئين نامه هاي مالي و معاملاتي و تصويب آئين نامه هاي استخدامي و بيمه، با رعايت مقررات و قوانين مربوط و جابجائي و انتقال وظايف، نيروي انساني، سهام و دارائيهاي شركتهاي دولتي و شركتهاي وابسته به آنها با رعايت موارد ذيل اقدام كند .
الف - شركتهاي دولتي در قالب شركتهاي مادر تخصصي سازماندهي شده و زير نظر وزارتخانه ذي ربط در چارچوب اساسنامه مربوطه اداره مي شوند.]2[
شركتهاي دولتي كه دولت تشخيص مي دهد به بخش خصوصي واگذار گردند داراي ويژگيهايي هستند كه از جمله آن زياندهي است البته برخي از اين شركت ها با وجود زيانده بودن بدليل عمليات و وظايف استراتژيك كه حتي بعضا جنبه امنيت ملي نيز دارند (مانند شركت هاي نظامي) يا بدليل انحصار و نظاير آن در بخش دولتي باقي مي مانند .بر اساس قانون اين شركت ها مي بايست به شركت تخصصي مادر تغيير وضعيت دهند.در تبصره 4 ماده فوق آمده است:
براي تشخيص ضرورت باقي ماندن برخي شركتهاي دولتي در بخش دولتي، اين شركتها بايد داراي فعاليت در يكي از دو مورد زير باشند تا ضرورت ادامه فعاليت با سرمايه دولتي براي آنها ايجاب گردد :
1. فعاليت هايي كه به طور طبيعي در آنها انحصار وجود دارد.
2. فعاليت هايي كه بخش غير دولتي انگيزه اي براي وارد شدن به آن فعاليت ها ندارد.]3[
آن دسته از شركتهاي دولتي كه مقرر است دولتي باقي بمانند بايد مطابق قانون بالا در قالب شركتهاي مادر تخصصي سازماندهي شده و در قالب اساسنامه مربوطه اداره گردند. در اين شركتها امر سياست گذاري و حاكميتي نيز جدا مي باشد .
از ويژگي هاي اساسي قابل درج در اساسنامه شركت هاي مادر تخصصي ، عبارتند از :
- هيات مديره شركت مادر تخصصي همزمان عهده دار وظيفه نمايندگي سهام شركت مادر تخصصي در مجمع عمومي شركت هاي زيرمجموعه (كه سهام آنها متعلق به شركت دولتي و نه دولت بوده و مشمول ماده (7) قانون برنامه سوم توسعه نيست) مي باشد.
- تصويب بودجه و صورت هاي مالي شركت هاي زيرمجموعه توسط مجمع عمومي شركت مادر تخصصي انجام مي گردد.
- ممنوعيت پذيرش هر سمت ديگري (به صورت موظف و غيرموظف) در شركتهاي مادر تخصصي و
شركت هاي زيرمجموعه آنها از سوي اعضاي هيات مديره شركت مادر تخصصي و هيات مديره شركت هاي زيرمجموعه
چنين الزاماتي بايد به دقت در شركت هاي مادر تخصصي مورد اجرا و نظارت قرار گيرد.
علاقه مندی ها (Bookmarks)