MR_Jentelman
18th June 2009, 07:07 AM
تعريف، مفاهيم اساسي و اصول بودجه
نويسنده : موحدزاده، ايوب
چكيده
در اين مقاله فلسفه وجودي بودجه، تاريخچه و تعريف بودجه و همچنين اصول بودجه شامل اصل سالانه بودن بودجه، اصل تعادل بودجه، اصل وحدت بودجه، اصل كامليت يا جامعيت بودجه، اصل شامليت يا تفصيل بودجه، اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه، اصل انعطاف پذيري، اصل تحديدي بودن هزينه ها، اصل تخميني بودن درآمدها، اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات، اصل تقدم درآمد بر مخارج، اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر شرح داده مي شود.
كليدواژه : بودجه ؛ اصول بودجه
1- مقدمه
چون مفهوم بودجه از آغاز پيدايشش تاكنون تغيير و تحول بسيار يافته است از اين رو تعريف جامعي كه در برگيرنده تمام مفاهيم آن در دوره هاي گذشته و زمان حال باشد كار دشواري است. ديدگاهها، نظريه ها و تعاريف زمانمند و مكانمنداند و به همين خاطر در زمان ها و مكان هاي متفاوت تعاريف متفاوتي ارائه شده است. اگر نظام بودجه ريزي كشور را به ساختماني تشبيه نماييم، اصول بودجه فونداسيون و اسكلت آن محسوب مي شود و هر چه بر مبناي اصول علمي و منطق اقتصادي استوارتر باشد قطعاً نتايج مطلوب تري به دنبال خواهد داشت. اصول بودجه در ايران نشأت گرفته از قانون اساسي، قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه و ديدگاههاي صاحبنظران و كارشناسان اقتصادي مي باشد[4]. در اين مقاله ابتدا به اصطلاحات بودجه و سپس تعاريف مهم آن پرداخته و در نهايت به اصول مهم بودجه اشاره مي شود.
2- فلسفه وجودي بودجه
انسانها در دوران مختلف هميشه درصدد بوده اند تا نيازها و خواسته هاي خود را به نوعي از امكاناتي كه در طبيعت وجود دارد تأمين نمايند. اما با توجه به اينكه نيازها و خواسته هاي انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتي كه در اختيار دارد محدود است، مي توان گفت كه بشر با دنيايي مملو از كميابي زندگي مي كند و لذا در مواجهه با اين مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزيه و تحليل و توان پيش بيني خود استفاده كرده و با توسل به برنامه ريزي درصدد برآيد تا با حداقل امكاناتي كه در اختيار دارد، حداكثر مطلوبيت را نصيب خود نمايد.
حتي آثار به جا مانده از زندگي بشر اوليه در صدها هزار سال پيش، قبل نشانه هاي زيادي از برنامه ريزي در امور دارد. با عنايت به مباحث مطرح شده، مي توان گفت: فلسفه وجودي بودجه نويسي دو عامل است: يكي نيازهاي نامحدود بشر و دوم منابع و امكانات محدودي كه در اختيار دارد[4].
3- واژه شناسي بودجه
در گذشته فرانسويان كلمه «بوژت» را به معني كيف يا كيسه چرمي كوچك به كار مي برده اند. اين كلمه نخستين بار در انگلستان براي كيف كوچك حاوي مهر «وزارت دارايي» آن كشور و سپس نام كيفي گرديد كه بصورت دريافتها و پرداختهاي كشور را در آن مي نهادند. در سال 1733 زماني كه وزير دارايي انگلستان صورت دريافتها و پرداختها و گزارش مالي سالانه كشور را براي نمايندگان مردم مطرح ساخت، نويسنده ناشناسي در جزوه اي با عنوان «كيسه اش باز شد1» به سياست وزير داراي حمله نمود و او را به شعبده بازي تشبيه كرد كه كيسه حقه ها و كلكهاي خود را گشوده است و به طعنه گفته شد «سفره اش-بودجه اش- را گشوده است».
كلمه« بوژت» فرانسوي اندك اندك انگليسي شد و به صورت «باجت2» درآمد و سپس بدان شكل به فرانسه بازگشت و با گويش فرانسوي «بودجه» مرسوم شد[3].
4- تعريف بودجه
تعريف هاي زيادي براي بودجه شده است كه به چند نمونه از آن به شرح زير اشاره مي شود:
بودجه دخل و خرج دولت است [5].
اولين تعريف قانوني كه از بودجه در نظام حقوقي مالي ايران به عمل آمده است در ماده يك قانون محاسبات عمومي مصوب مورخ 21 صفر 1329 هجري قمري مطابق با سال 1289 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف كرده است[7]: «بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در آن پيش بيني و تصويب مي گردد. مدت مزبور را سنه مالي مي گويند كه عبارت از يك سال شمسي است».
دومين تعريف قانوني مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 16 اسفند 1312 شمسي مربوط مي شود كه چنين آمده است[7]: بودجه لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است براي مدت يكسال شمسي كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده باشد.
سومين تعريف قانوني مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 15 ديماه 1349 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف نموده است[7]: «بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به وصول به هدفهاي دولت مي شود و از سه قسمت تشكيل مي شود:
بودجه عمومي دولت
بودجه شركت ها
بودجه موسساتي كه تحت عنوان غير از عناوين فوق در بودجه كشور منظور مي شود».
چهارمين تعريف مربوط است به قانون محاسبات عمومي كشور 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي، در اين قانون، بودجه كل كشور چنين تعريف شده است[7]: «بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به نيل سياستها و به هدفهاي قانوني مي شود».
با دقت بيشتر در تعريف بودجه متوجه مي شويم كه سه جنبه سياسي، مالي و برنامه اي جزو ماهيت بودجه بوده، هر تعريفي از بودجه بايد بر پايه هاي سه گانه مذكور تكيه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاريف بودجه به مناسبت شرايط و اوضاع و احوال حاكم، بر يكي از جنبه هاي سه گانه فوق تآكيد بيشتري نموده است. به بيان ديگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعي آن داراي آثار و ابعاد سياسي، مالي و برنامه اي است و اين سه بعد از هم جدا نشدني و ذاتي بودجه بوده، در همديگر تأثير متقابل و مداوم دارند.
با توجه به مجموع تعاريفي كه از بودجه وجود دارد مي توان عناصر تشكيل دهنده آن را برشمرد[1]:
بودجه برنامه مالي دولت است؛
بودجه براي يك سال مالي تهيه مي شود؛
بودجه پيش بيني آينده است؛
بودجه در برگيرنده كل درآمدها و هزينه هاي دولت در قالب بودجه عمومي، بودجه شركت هاي دولتي و بودجه ساير موسسات انتفاعي وابسته به دولت مي باشد؛
هزينه ها براي نيل به سياست ها و هدفهاي معين و قانوني دولت مي باشد.[3]؛
سندي است كه بايد به تصويب قوه مقننه برسد؛
هيچ دولتي بدون داشتن بودجه نمي تواند دست به فعاليتي بزند.
5- اصول بودجه
نقطه نظرات صاحب نظران پيرامون اصول بودجه با يكديگر تفاوت دارند. ولي اين تفاوت نظر كلي نبوده و در بعضي از اين اصول يك توافق نظر ضمني وجود دارد. با توجه به تفاوتي كه در ساختار دولت، اختيارات دولت و نوع حكومت در بين جوامع مختلف وجود دارد و همچنين پويايي وظايف و اختيارات دولتي در طول زمان، اين تفاوت ها قابل توجيه مي باشند. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت مي گيرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غير قابل تغيير باشند. در حاليكه نبايد به دلايل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه خوانده مي شوند تحت شرايط متفاوت تغيير كرده و يا به راحتي و بدون ايجاد مسأله اي از سوي دولتي ناديده گرفته شوند. در نتيجه استفاده از كلمه «اصل» براي بيان قواعد و ضوابط بودجه شايد چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از اين واژه در عمده كتابهاي ماليه متداول است در اينجا نيز ما به تبعيت براي بيان و معرفي قواعد، مقررات و ضوابط مفيد در تهيه و تنظيم بودجه از واژه «اصل» استفاده مي كنيم[11].
5-1- اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاريف از بودجه اشاره شده است كه بودجه يك «پيش گويي» است. از انجا كه زمان در پيش گويي يك عامل عمده است، براي بودجه نيز زمان يك «اصل» محسوب مي شود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پيش گويي قرار مي گيرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمي تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه براي يك سال تهيه مي شود كه با توجه به سال قانوني در ايران عرفاً يك سال شمسي است. به اين صورت كه خط مشي ها، سياستها، برنامه ها، عمليات، درآمدها و هزينه ها و بالاخره كليه محتويات بودجه براي يك سال شمسي پيش گويي مي گردد[11]. از آنجائيكه تهيه و تنظيم بودجه كاري دشوار و زمان بر است و گاه بيش از نيمي از سال را به خود اختصاص مي دهد، گاه از طرف بعضي از صاحب نظران پيشنهاد شده است كه بودجه براي زماني طولاني تر از يكسال تهيه و تنظيم شود. چنانچه بنابه هر دليلي بودجه سال آتي مصوب نشد دولت براي پيشبرد امور مي تواند به اندازه بودجه سال قبل را براي فررودين ماه استفاده كند كه به آن بودجه مي گويند و اگر براي ارديبهشت آماده نشد مي تواند از بودجه استفاده كند و به همين ترتيب تا خرداد ادامه دهد[2]. در بسياري از كشورها علاوه بر بودجه سالانه يك برنامه يا تنظيم بودجه چند ساله نيز صورت مي گيرد. معروفترين اين نوع از بودجه هاي برنامه اي، برنامه پنج ساله است.
5-2- اصل تعادل بودجه
بر اساس اين اصل درصد رشد هزينه ها نبايد بيشتر از درصد رشد درآمد باشد[12]. شايد بتوان گفت كه اين اصل متأثر از ديدگاه كلاسيكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزينه را انجام دهد و در امور اقتصادي دخالت نكند. در نتيجه استفاده از ابزار اقتصادي مثل سياست كسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل يك اصل تلقي مي شده است. چنانچه وقتي كه در دوره جنگهاي انگليس و فرانسه با ناپلئون در سالهاي 1815 و 1816 دولت انگليس با كسر بودجه مواجه شد، ديويد ريكارد و اقتصاددانان معروف كلاسيك انگليسي آن را يك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند. امروز تقريباً بسيار نادر اتفاق مي افتد كه دولتي يك بودجه متعادل را اجراء نمايد. معمولاً دولتها از نظر حسابداري براي حفظ تراز درآمدها و هزينه ها در شرايطي كه با كسر بودجه مواجه هستند. (اين مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ). قرضه دولت از مردم يا بانك مركزي را منظور مي نمايند و عمدتاً از سياست كسر بودجه براي ايجاد رشد اقتصادي استفاده مي كنند. در بسياري از نوشته هاي صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل ديگري تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزينه» مطرح مي نمايند. به اين مفهوم كه ابتدا درآمدها بايد مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پيشگويي درآمد، هزينه را پيش گويي نمايند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد[11]. اينك با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهايي كه نقش جديد دولت ها ايجاد نموده به نظر مي رسد امروزه وقتي از تعادل بودجه سخن به ميان مي آيد اصل تعادل از نظر اقتصادي است [9].
5-3- اصل وحدت بودجه
بر اساس اين اصل تمام برنامه ها، فعاليتها و طرحهاي دولت، همچنين تمام درآمدها و هزينه ها و در نتيجه «بودجه» تمام دستگاهها، سازمانهاي دولتي بايد در يك جا نوشته شود و براي رسيدگي و تصويب ارائه گردد. طرفداران اين اصل چنين اظهار مي نمايند كه اگر اصل وحدت بودجه رعايت نشود و در نتيجه هر دستگاه و سازمان براي خود بودجه اي داشته باشد و با دولت براي هر دسته از كارهاي گوناگون بودجه اي جداگانه و در زمانهاي مختلف تهيه نمايد، هماهنگي و تقارن منطقي زماني و مكاني بين عمليات بخشهاي متفاوت دولتي از ميان خواهد رفت و پرهيز و جلوگيري از دوباره كاريها دشوار مي شود. از طرف ديگر اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تيكه هاي مختلف و در زمانهاي متفاوت به مجلس ارائه شود، امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه كل كشور از پارلمان سلب مي گردد. با وجود تأكيدهاي فوق در بعضي از كشورها براي دوره زماني طولاني اين اصل رعايت نمي شده است مثل ايالت متحده امريكا قبل از سال 1969 يا انگلستان قبل از اوايل قرن نوزدهم و در بعضي از جوامع گاه گاه اين اصل زير پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه كه در بعضي از سالها پس از ارائه بودجه به دلايل مختلف مثل وقوع هزينه ها يا درامدهاي اتفاقي پيش گويي نشده، تهيه و به مجلس ارائه مي شود[11]. فلسفه اساسي اصل وحدت بودجه در اين است كه هر دستگاه براي خود بودجه اي نداشته باشد و دولت از كارهاي پراكنده و جزئي و روزانه خودداري نموده و قوة مقننه نيز امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه را داشته باشد[3]. به هر حال وحدت بودجه امكان كنترل و تجزيه و تحليل پارلمان را بر عمليات مالي دولت افزايش مي دهد و دولت وظيفه دارد تمامي بودجه را به طور يكجا و در غالب يك مجموعه به مجلس تقديم كند.
5-4- اصل كامليت يا جامعيت بودجه
در اين اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصيه مي شود تمام درآمدها و هزينه هاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست اعم از بودجه جاري و عمراني و يا سرمايه گذاري ثابت به وسيله وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، شركتهاي دولتي، نهادهاي انقلابي، يعني دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه دولت منتفع مي گردند، در سند بودجه جمع آوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم گردد. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزينه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده كلي از اصل جامعيت بودجه مستفاد مي شود: 1) درآمدها و هزينه ها همديگر را تهاتر نكنند. 2) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزينه ها در بودجه عمومي منعكس گردند و هيچ چيز از قلم نيافتد [8]. به اين صورت اگر يك دستگاه دولتي درآمدهايي دارد بايد اين درآمد را كلاً به خزانه واريز و مجدداً هزينه هاي خود را در بودجه درخواست نمايد، نبايد حتي هزينه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واريز نمايد. ماده 24 قانون محاسبات عمومي مصوب 1312 اصل جامعيت بودجه را چنين تعريف كرده است : «كليه عوايد دولت بايد بوسيله متصديان مربوط مستقيماً به خزانه تحويل شود و كليه مخارج در حدود قوانين و نظام نامه هاي مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجي به موجب حواله و نظارت مستقيم وزارت ماليه و به وسيله خزانه دولت پرداخت شود». ماده 33 قانون محاسبات عمومي ايران مصوب 15 دي ماه 1349 اصل جامعيت را چنين تعريف كرده است: «وجوهي كه از محل درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار منظور در بودجه عمومي دولت وصول مي شود و همچنين درآمدهاي شركتهاي دولتي به استثناي بانكها و مؤسسات اعتباري و شركتهاي سهامي بيمه ايران بايد به حسابهاي خزانه كه در بانك مركزي ايران افتتاح مي گردد، تحويل شود. خزانه مكلف است ترتيب لازم را بدهد كه شركتهاي دولتي بدون هيچگونه قيد و شرط از وجوه خود استفاده نمايند.
«تبصره»: تشخيص مؤسسات اعتباري با شوراي پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسي در اصل 53 چنين به اصل جامعيت اشاره مي كند: كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد[11].
5-5- اصل شامليت يا تفصيل بودجه
بر اساس اين اصل دولت بايد بودجه را به صورت مشروح و با جزئيات آن تهيه و تنظيم و به مجلس پيشنهاد نمايد و نمي تواند هيچ بخشي از آن را مجمل در نظر بگيرد. به اين صورت كه بايد بودجه دستگاهها و سازمانهاي مختلف به تفصيل و تفكيك درآمد و هزينه طبقه بندي شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استاني و ملي در لايحه منعكس شوند. اصل فوق بايد طوري رعايت شود كه امكان بررسي جزئيات مربوطه را به نمايندگان مردم بدهد. در واقع عدم رعايت اصل شامليت يا تفصيل بودجه، امكان تجزيه و تحليل پارلمان و تشخيص ضرورت اقلام بودجه را منتفي مي نمايد[11]. طبق اين اصل بودجه نمي تواند به عنوان مجموعه اي از اعداد و ارقام خشك و بي روح تلقي شود بلكه مي بايد در قالب گزارشهاي مفصل توجيهي و مستدل مطرح گردد. بودجه تفصيلي در ايران براي اولين بار در سال 1344 و به وسيله سازمان برنامه و بودجه تهيه و به صورت يك كتاب به مجلس ارائه شد[6].
5-6- اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه
طبق اين اصل تخصيص دولت موظف است هر اعتباري را صرفاً به همان جاي اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است. دولت بايد موظف باشد كه در عمل مطابق آنچه كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است هزينه نمايد. نبايد بودجه تخصيص پيدا كرده براي يك امر را خرج موضوع ديگري نمايد چون در اين صورت نتيجه مورد نظر از اصل شامليت و كامليت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصيص، تمام ارقام منظور در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است وصول يا مصرف شود. طبق اين اصل هر رقم اعتباري كه براي هزينه اي در بودجه پيش گويي شده است تنها براي همان هزينه قابل مصرف است و نبايد آن را براي منظور ديگري خرج كرد[11]. از سوي ديگر در اين راستا در ماده 93 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366 چنين آمده است: «در صورتي كه بر اساس گواهي خلاف واقع ذي حساب به تأمين اعتبار و با اقدام يا دستور وزير يا رئيس موسسه دولتي يا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و يا بر خلاف قانون وجهي پرداخت يا تعهدي عليه دولت امضا شود، هر يك از اين تخلفات در حكم تصرف غير قانوني در وجوه و اموال دولتي محسوب خواهد شد[10] و بر اساس اصل عدم تخصيص دولت حق ندارد اگر به موقع يا جايي بودجه اختصاص نداده اند بودجه اختصاص دهد. بعبارت ديگر كليه درآمدهاي دولت بايد به خزانه واريز گردد و از درآمد عمومي دولت براي هزينه هاي دولت تأمين اعتبار شود[1].
5-7- اصل انعطاف پذيري
مطابق با اين اصل اگر چنانچه دولت در پيش بيني بودجه اعم از درآمدها يا هزينه هايش در طول سال با مشكلي بر بخورد مي تواند از طريق متمم بودجه و ارائه آن به مجلس بودجه خود را ترميم كند. ضمناً در داخل هر دستگاه به وزير يا مسئول مربوطه تا حدي اجازه داده مي شود كه نسبت به جابجايي اعتبارات اقدام كند[2]. از آنجائيكه بودجه بر اساس يك برآورد و پيش گويي تهيه و تنظيم مي شود و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي جامعه يك امر پويا هستند، ممكن است پس از تصويب بودجه بعضي از تغييرات در اوضاع اقتصادي، اجتماعي و يا سياسي جامعه ايجاب نمايد كه محل درآمدها و يا هزينه ها تغيير نمايد. همچنين باز هم به دليل اينكه بودجه يك برآورد و پيشگويي است و اوضاع اقتصادي در حال تحول امكان دارد كه بودجه پيش گويي شده از سوي يك مدير دولتي درست و دقيق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود. با توجه به نكات فوق به نظر مي رسد كه يك انعطاف در بودجه لازم به نظر مي رسد در حالي كه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصيص بودجه عمل مي نمايد. ضرورت هاي ناشي از پويايي جامعه حتي به طرفداران محكم اصل تخصيص نشان داده است كه بودجه بايد در حدي انعطاف پذير باشد. فرض كنيد كه در بودجه پيش بيني شده است كه براي ايجاد يك درمانگاه دولتي تعدادي پزشك، پرستار، و وسايل پزشكي فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشكهاي مورد نظر به اندازه كافي حاضر به همكاري نبودند، چه بايد كرد؟ آيا مي توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خريد ابزار پزشكي نمود يا به جاي آن پرستار بيشتري استخدام كرد؟ مشكل انعطاف ناپذيري بودجه در مورد فعاليتهاي اقتصادي دولت محدوديت بيشتري را ايجاد مي كند. فرض كنيد كه بنگاه توليد دولتي بودجه لازم را براي خريد انواع نهاده هاي توليدي پيشگويي كرده باشد، از آنجائيكه بين زمان پيشگويي بودجه و انجام هزينه ها فاصله زماني نسبتاً طولاني وجود دارد، ممكن است قيمت بعضي از نهاده ها تغيير نمايد و با توجه به قيمت جديد امكان اجراي برنامه توليد به صورت بهينه نباشد. آيا مدير بنگاه نبايد با جانشين كردن عوامل توليد ارزان تر بتواند با يك برنامه بهينه در توليد اقدام به فعاليت اقتصادي مورد نظر كند؟ نتيجتاً همان قدر كه تخصيص در بودجه مي تواند يك اصل مهم باشد، انعطاف پذيري نيز به عنوان يك اصل با اهميت تلقي مي شود. امروزه به خصوص در انجام هزينه هاي عمراني و برنامه هاي اقتصادي توليدي دولت تا حد قابل ملاحظه اي بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است[11].
روش هاي مختلف انعطاف پذيري در بودجه به قرار زير است[1]:
اصلاح بودجه: منظور اصلاحي است كه دولت با جابجايي اعتبارات مصوب در سطح مواد بودجه يا برنامه يا طرح هاي عمراني به عمل مي آورد و بدين وسيله بسياري از مشكلات اجرايي سازمانها را از بين مي برد.
متمم بودجه: بودجه اي است كه طي آن تغييرات سقف اعتبارات دستگاههاي اجرايي به قوة مقننه تقديم مي شود تا مورد بررسي و تصويب قرار گيرد.
اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده: اعتباري است كه در قانون بودجه كل كشور منظور مي شود و بنا به پيشنهاد وزراي ذي ربط و تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي و تصويب هيأت وزيران با رعايت مقررات عمومي دولت قابل مصرف است.
اعتبارات دولت: اعتباري است كه براي امر خاصي كه جنبه عمومي و استثنايي دارد در اختيار دولت قرار مي گيرد و همانند اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده به مصرف مي رسد.
5-8- اصل تحديدي بودن هزينه ها
اعتبارت مصوب براي هر نوع هزينه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بيشتر. منظور از تحديدي بودن هزينه ها اين است كه اولاً وقتي اعتباري به مبلغ 100 واحد براي خريد كالايي تصويب مي شود نمي توان 110 واحد هزينه كرد (مگر در حدي كه جابجايي اعتبار به موجب قانون مجاز باشد). ثانياً منظور شدن اعتبار در بودجه يك دستگاه دولتي، از نظر حقوقي تكليفي براي هزينه كردن آن توسط دستگاه مزبور ايجاد نمي كند. به عبارت ديگر، تصويب اعتبارات اجازه خرج است نه تكليف. البته از نظر سياسي و اقتصادي نوعي الزام و تكليف برداشت مي شد. چون بعضي از ارقام هزينه مثل هزينه ي راهسازي يا كارخانه هاي توليدي اگر انجام نشود، در حقيقت قسمتي از برنامه هاي دولت انجام نشده است كه خود بايد مسوول باشد. ماده پنجاه قانون محاسبات عمومي مقرر مي دارد: «وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي و حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط خود به عمل آيد»[1].
5-9- اصل تخميني بودن درآمدها
بودجه از طريق تصويب مجلس، ارزش قانوني مي يابد. مجلس با تصويب بودجه، به قوه مجريه اجازه مي دهد كه درآمدهاي پيش بيني شده را وصول و وجوه مورد نياز خود را هزينه كند. اين اجازه يك جواز مشروط است و كسب درآمدهاي لازم، بدون وجود قانون جداگانه عملي نيست. هيچ مالياتي را بدون وجود قانوني كه مربوط به چند و چون نظام مالياتي باشد نمي تواند از مؤديان گرفت. قوانين مالياتي نيز خود محصول تصويب مجلس هستند و مانند ساير قوانين خصلت دائمي دارند. يعني تا زماني كه با قانون جديدي نسخ نشده اند قابل اجرا هستند؛ ولي تصويب بودجه در واقع اجازه اجراي همين قوانين براي مدت يك سال است. در مورد هزينه ها نيز اجازه قوة مقننه، چه به وسيله بودجه و چه به وسيله قوانين مالي ديگر لازم است.
درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه، به اصطلاح اهل فن جنبه تخميني دارد و اين ابداع بدان معني است كه منظور شدن مبلغي به عنوان درآمد در بودجه كل كشور مجوزي براي وصول از اشخاص حقيقي و حقوقي نمي شود و در هر مورد نياز به مجوز قانوني دارد. پيش بيني به هر ميزان مانع وصول درآمدهاي بيشتري از منابع مربوط نيست؛ لكن وصول مبالغ بيشتري خارج از ضوابط تعيين شده در قانون از افراد حقيقي و حقوقي خلاف است. به عبارت يگر وصول درآمد بيشتر از مبلغ پيش بيني شده در بودجه - به شرط آنكه به موجب قانون وصول شوند- مانعي ندارد. حتي وصول درآمدهايي كه در بودجه منظور نشده اند طبق مقررات مجاز و به همين ترتيب وصول درآمد به ميزاني كمتر از آنچه پيش بيني شده است نيز بلامانع است [1]. اصل پنجاه و يكم قانون اساسي نيز به اين موضوع اشاره شده است: «هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون...» [6].
5-10- اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات
بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد دستگاههاي اجرايي صورت گيرد نه عادات سنواتي؛ چرا كه چنين عاداتي زمينه چانه زني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويت بندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو مي سازد. بكارگيري اين اصل علاوه بر عملياتي ساختن برنامه هاي دولت، باعث مي شود براي فعاليتهاي مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود. ماده 50 قانون محاسبات عمومي مي گويد: « وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي يا حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط به خود بعمل آيد[4].
5-11- اصل تقدم درآمد بر مخارج
منظور آن است كه قبل از هر گونه اقدامي در امر بودجه ريزي، ابتدا بايستي منابع درآمدي و سقف هر يك از آنها به طور دقيق پيش بيني شود و اثرات بر اخص هاي كلان اقتصاد مورد بررسي قرار گيرد و سپس در مرحله بعد، حجم عمليات و مخارج مورد نياز برنامه ها را معين نمود، زيرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خريدي كه دولت از مردم جدا مي كند اثر مي پذيرد؛ مثلاً افزايش مالياتها قطعاً بر پس انداز و خريد مردم تأثير مي گذارد، لذا بايستي مقدار ماليات طوري معين گردد كه حداقل اثر منفي را بر اقتصاد داشته باشد. ثانياً به لحاظ اينكه در هر بودجه اي مخارج تابعي از درآمدهاست، بررسي درآمدها مقدم بر مخارج است[4].
5-12- اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر
با بكارگيري اين اصل؛ يعني تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر مي توان حجم، سهم و تركيب هر يك از عناصر تشكيل دهنده بودجه را در برنامه هاي دولت معين نمود. هزينه هاي مستمر دولت عمدتاً شامل مخارج مصرفي و هزينه هاي غير مستمر آن شامل سرمايه گذاري هاي مختلف است كه هر كدام از آنها در سطوح كلان اقتصاد (رسيدن به تعادل بين عرضه و تقاضاي كل، اشتغال، سطح عمومي قيمتها، توليد و ...) اثر دارند. با تفكيك هزينه ها از يكديگر، دولت مي تواند از بودجه به عنوان ابزاري براي هدايت اقتصاد جامعه استفاده نمايد[4].
مراجع
1. ابراهيمي نژاد، مهدي. فرج وند، اسفنديار.(1386). بودجه از تنظيم تا كنترل. تهران: سازمان مطالعه و تدوين كتب علوم انساني دانشگاهها(سمت).
2. ابولحسني؛ علي اصغر.(1384). مباني امور مالي و تنظيم بودجه. جزوه درسي.
3. انصاري،شاهرخ.(1384).بودجه و بودجه ريزي دولتي در ايران.تهران: موسسه انتشاراتي يكان.
4. بابايي، حسن.(1378). بودجه ريزي دولتي در ايران از نظريه تا سياست.تهران: شركت چاپ و نشر بازرگاني.
5. شبيري نژاد، علي اكبر(1375). گستره مالي و ساختار بودجه ايران. چاپ اول. نشر ني.
6. فرج وند،اسفنديار.(1383).فرآگرد تنظيم تا كنترل بودجه. انتشارات فروزش.
7. فرزيب، عليرضا.(1381). بودجه ريزي دولتي در ايران. تهران: موسسه عالي آموزش و پژوهش مديريت و برنامه ريزي.
8. قديري اصل،باقر.(1366). كليات علم اقتصاد. تهران: انتشارات سپهر. چاپ پنجم.
9. صراف، فريدون(1354). بودجه ريزي دولتي و نظام بودجه ايران. چاپ سوم. انتشارات موسسه عالي بازرگاني.
10. وطني، محمد حسن(1377). مجموعه قوانين و مقررات مالي، محاسبات.انتشارات دانشور.
11. سعيدي،سيد اسماعيل . تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن. قابل دسترس در نشاني اينترنتي: Amlashnews.com www.
12. Development of multi-year operating Budget Framework Guiding Principle and Policy Considerations(April 17,2008)
نويسنده : موحدزاده، ايوب
چكيده
در اين مقاله فلسفه وجودي بودجه، تاريخچه و تعريف بودجه و همچنين اصول بودجه شامل اصل سالانه بودن بودجه، اصل تعادل بودجه، اصل وحدت بودجه، اصل كامليت يا جامعيت بودجه، اصل شامليت يا تفصيل بودجه، اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه، اصل انعطاف پذيري، اصل تحديدي بودن هزينه ها، اصل تخميني بودن درآمدها، اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات، اصل تقدم درآمد بر مخارج، اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر شرح داده مي شود.
كليدواژه : بودجه ؛ اصول بودجه
1- مقدمه
چون مفهوم بودجه از آغاز پيدايشش تاكنون تغيير و تحول بسيار يافته است از اين رو تعريف جامعي كه در برگيرنده تمام مفاهيم آن در دوره هاي گذشته و زمان حال باشد كار دشواري است. ديدگاهها، نظريه ها و تعاريف زمانمند و مكانمنداند و به همين خاطر در زمان ها و مكان هاي متفاوت تعاريف متفاوتي ارائه شده است. اگر نظام بودجه ريزي كشور را به ساختماني تشبيه نماييم، اصول بودجه فونداسيون و اسكلت آن محسوب مي شود و هر چه بر مبناي اصول علمي و منطق اقتصادي استوارتر باشد قطعاً نتايج مطلوب تري به دنبال خواهد داشت. اصول بودجه در ايران نشأت گرفته از قانون اساسي، قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه و ديدگاههاي صاحبنظران و كارشناسان اقتصادي مي باشد[4]. در اين مقاله ابتدا به اصطلاحات بودجه و سپس تعاريف مهم آن پرداخته و در نهايت به اصول مهم بودجه اشاره مي شود.
2- فلسفه وجودي بودجه
انسانها در دوران مختلف هميشه درصدد بوده اند تا نيازها و خواسته هاي خود را به نوعي از امكاناتي كه در طبيعت وجود دارد تأمين نمايند. اما با توجه به اينكه نيازها و خواسته هاي انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتي كه در اختيار دارد محدود است، مي توان گفت كه بشر با دنيايي مملو از كميابي زندگي مي كند و لذا در مواجهه با اين مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزيه و تحليل و توان پيش بيني خود استفاده كرده و با توسل به برنامه ريزي درصدد برآيد تا با حداقل امكاناتي كه در اختيار دارد، حداكثر مطلوبيت را نصيب خود نمايد.
حتي آثار به جا مانده از زندگي بشر اوليه در صدها هزار سال پيش، قبل نشانه هاي زيادي از برنامه ريزي در امور دارد. با عنايت به مباحث مطرح شده، مي توان گفت: فلسفه وجودي بودجه نويسي دو عامل است: يكي نيازهاي نامحدود بشر و دوم منابع و امكانات محدودي كه در اختيار دارد[4].
3- واژه شناسي بودجه
در گذشته فرانسويان كلمه «بوژت» را به معني كيف يا كيسه چرمي كوچك به كار مي برده اند. اين كلمه نخستين بار در انگلستان براي كيف كوچك حاوي مهر «وزارت دارايي» آن كشور و سپس نام كيفي گرديد كه بصورت دريافتها و پرداختهاي كشور را در آن مي نهادند. در سال 1733 زماني كه وزير دارايي انگلستان صورت دريافتها و پرداختها و گزارش مالي سالانه كشور را براي نمايندگان مردم مطرح ساخت، نويسنده ناشناسي در جزوه اي با عنوان «كيسه اش باز شد1» به سياست وزير داراي حمله نمود و او را به شعبده بازي تشبيه كرد كه كيسه حقه ها و كلكهاي خود را گشوده است و به طعنه گفته شد «سفره اش-بودجه اش- را گشوده است».
كلمه« بوژت» فرانسوي اندك اندك انگليسي شد و به صورت «باجت2» درآمد و سپس بدان شكل به فرانسه بازگشت و با گويش فرانسوي «بودجه» مرسوم شد[3].
4- تعريف بودجه
تعريف هاي زيادي براي بودجه شده است كه به چند نمونه از آن به شرح زير اشاره مي شود:
بودجه دخل و خرج دولت است [5].
اولين تعريف قانوني كه از بودجه در نظام حقوقي مالي ايران به عمل آمده است در ماده يك قانون محاسبات عمومي مصوب مورخ 21 صفر 1329 هجري قمري مطابق با سال 1289 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف كرده است[7]: «بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در آن پيش بيني و تصويب مي گردد. مدت مزبور را سنه مالي مي گويند كه عبارت از يك سال شمسي است».
دومين تعريف قانوني مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 16 اسفند 1312 شمسي مربوط مي شود كه چنين آمده است[7]: بودجه لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است براي مدت يكسال شمسي كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده باشد.
سومين تعريف قانوني مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 15 ديماه 1349 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف نموده است[7]: «بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به وصول به هدفهاي دولت مي شود و از سه قسمت تشكيل مي شود:
بودجه عمومي دولت
بودجه شركت ها
بودجه موسساتي كه تحت عنوان غير از عناوين فوق در بودجه كشور منظور مي شود».
چهارمين تعريف مربوط است به قانون محاسبات عمومي كشور 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي، در اين قانون، بودجه كل كشور چنين تعريف شده است[7]: «بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به نيل سياستها و به هدفهاي قانوني مي شود».
با دقت بيشتر در تعريف بودجه متوجه مي شويم كه سه جنبه سياسي، مالي و برنامه اي جزو ماهيت بودجه بوده، هر تعريفي از بودجه بايد بر پايه هاي سه گانه مذكور تكيه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاريف بودجه به مناسبت شرايط و اوضاع و احوال حاكم، بر يكي از جنبه هاي سه گانه فوق تآكيد بيشتري نموده است. به بيان ديگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعي آن داراي آثار و ابعاد سياسي، مالي و برنامه اي است و اين سه بعد از هم جدا نشدني و ذاتي بودجه بوده، در همديگر تأثير متقابل و مداوم دارند.
با توجه به مجموع تعاريفي كه از بودجه وجود دارد مي توان عناصر تشكيل دهنده آن را برشمرد[1]:
بودجه برنامه مالي دولت است؛
بودجه براي يك سال مالي تهيه مي شود؛
بودجه پيش بيني آينده است؛
بودجه در برگيرنده كل درآمدها و هزينه هاي دولت در قالب بودجه عمومي، بودجه شركت هاي دولتي و بودجه ساير موسسات انتفاعي وابسته به دولت مي باشد؛
هزينه ها براي نيل به سياست ها و هدفهاي معين و قانوني دولت مي باشد.[3]؛
سندي است كه بايد به تصويب قوه مقننه برسد؛
هيچ دولتي بدون داشتن بودجه نمي تواند دست به فعاليتي بزند.
5- اصول بودجه
نقطه نظرات صاحب نظران پيرامون اصول بودجه با يكديگر تفاوت دارند. ولي اين تفاوت نظر كلي نبوده و در بعضي از اين اصول يك توافق نظر ضمني وجود دارد. با توجه به تفاوتي كه در ساختار دولت، اختيارات دولت و نوع حكومت در بين جوامع مختلف وجود دارد و همچنين پويايي وظايف و اختيارات دولتي در طول زمان، اين تفاوت ها قابل توجيه مي باشند. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت مي گيرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غير قابل تغيير باشند. در حاليكه نبايد به دلايل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه خوانده مي شوند تحت شرايط متفاوت تغيير كرده و يا به راحتي و بدون ايجاد مسأله اي از سوي دولتي ناديده گرفته شوند. در نتيجه استفاده از كلمه «اصل» براي بيان قواعد و ضوابط بودجه شايد چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از اين واژه در عمده كتابهاي ماليه متداول است در اينجا نيز ما به تبعيت براي بيان و معرفي قواعد، مقررات و ضوابط مفيد در تهيه و تنظيم بودجه از واژه «اصل» استفاده مي كنيم[11].
5-1- اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاريف از بودجه اشاره شده است كه بودجه يك «پيش گويي» است. از انجا كه زمان در پيش گويي يك عامل عمده است، براي بودجه نيز زمان يك «اصل» محسوب مي شود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پيش گويي قرار مي گيرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمي تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه براي يك سال تهيه مي شود كه با توجه به سال قانوني در ايران عرفاً يك سال شمسي است. به اين صورت كه خط مشي ها، سياستها، برنامه ها، عمليات، درآمدها و هزينه ها و بالاخره كليه محتويات بودجه براي يك سال شمسي پيش گويي مي گردد[11]. از آنجائيكه تهيه و تنظيم بودجه كاري دشوار و زمان بر است و گاه بيش از نيمي از سال را به خود اختصاص مي دهد، گاه از طرف بعضي از صاحب نظران پيشنهاد شده است كه بودجه براي زماني طولاني تر از يكسال تهيه و تنظيم شود. چنانچه بنابه هر دليلي بودجه سال آتي مصوب نشد دولت براي پيشبرد امور مي تواند به اندازه بودجه سال قبل را براي فررودين ماه استفاده كند كه به آن بودجه مي گويند و اگر براي ارديبهشت آماده نشد مي تواند از بودجه استفاده كند و به همين ترتيب تا خرداد ادامه دهد[2]. در بسياري از كشورها علاوه بر بودجه سالانه يك برنامه يا تنظيم بودجه چند ساله نيز صورت مي گيرد. معروفترين اين نوع از بودجه هاي برنامه اي، برنامه پنج ساله است.
5-2- اصل تعادل بودجه
بر اساس اين اصل درصد رشد هزينه ها نبايد بيشتر از درصد رشد درآمد باشد[12]. شايد بتوان گفت كه اين اصل متأثر از ديدگاه كلاسيكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزينه را انجام دهد و در امور اقتصادي دخالت نكند. در نتيجه استفاده از ابزار اقتصادي مثل سياست كسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل يك اصل تلقي مي شده است. چنانچه وقتي كه در دوره جنگهاي انگليس و فرانسه با ناپلئون در سالهاي 1815 و 1816 دولت انگليس با كسر بودجه مواجه شد، ديويد ريكارد و اقتصاددانان معروف كلاسيك انگليسي آن را يك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند. امروز تقريباً بسيار نادر اتفاق مي افتد كه دولتي يك بودجه متعادل را اجراء نمايد. معمولاً دولتها از نظر حسابداري براي حفظ تراز درآمدها و هزينه ها در شرايطي كه با كسر بودجه مواجه هستند. (اين مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ). قرضه دولت از مردم يا بانك مركزي را منظور مي نمايند و عمدتاً از سياست كسر بودجه براي ايجاد رشد اقتصادي استفاده مي كنند. در بسياري از نوشته هاي صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل ديگري تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزينه» مطرح مي نمايند. به اين مفهوم كه ابتدا درآمدها بايد مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پيشگويي درآمد، هزينه را پيش گويي نمايند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد[11]. اينك با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهايي كه نقش جديد دولت ها ايجاد نموده به نظر مي رسد امروزه وقتي از تعادل بودجه سخن به ميان مي آيد اصل تعادل از نظر اقتصادي است [9].
5-3- اصل وحدت بودجه
بر اساس اين اصل تمام برنامه ها، فعاليتها و طرحهاي دولت، همچنين تمام درآمدها و هزينه ها و در نتيجه «بودجه» تمام دستگاهها، سازمانهاي دولتي بايد در يك جا نوشته شود و براي رسيدگي و تصويب ارائه گردد. طرفداران اين اصل چنين اظهار مي نمايند كه اگر اصل وحدت بودجه رعايت نشود و در نتيجه هر دستگاه و سازمان براي خود بودجه اي داشته باشد و با دولت براي هر دسته از كارهاي گوناگون بودجه اي جداگانه و در زمانهاي مختلف تهيه نمايد، هماهنگي و تقارن منطقي زماني و مكاني بين عمليات بخشهاي متفاوت دولتي از ميان خواهد رفت و پرهيز و جلوگيري از دوباره كاريها دشوار مي شود. از طرف ديگر اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تيكه هاي مختلف و در زمانهاي متفاوت به مجلس ارائه شود، امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه كل كشور از پارلمان سلب مي گردد. با وجود تأكيدهاي فوق در بعضي از كشورها براي دوره زماني طولاني اين اصل رعايت نمي شده است مثل ايالت متحده امريكا قبل از سال 1969 يا انگلستان قبل از اوايل قرن نوزدهم و در بعضي از جوامع گاه گاه اين اصل زير پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه كه در بعضي از سالها پس از ارائه بودجه به دلايل مختلف مثل وقوع هزينه ها يا درامدهاي اتفاقي پيش گويي نشده، تهيه و به مجلس ارائه مي شود[11]. فلسفه اساسي اصل وحدت بودجه در اين است كه هر دستگاه براي خود بودجه اي نداشته باشد و دولت از كارهاي پراكنده و جزئي و روزانه خودداري نموده و قوة مقننه نيز امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه را داشته باشد[3]. به هر حال وحدت بودجه امكان كنترل و تجزيه و تحليل پارلمان را بر عمليات مالي دولت افزايش مي دهد و دولت وظيفه دارد تمامي بودجه را به طور يكجا و در غالب يك مجموعه به مجلس تقديم كند.
5-4- اصل كامليت يا جامعيت بودجه
در اين اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصيه مي شود تمام درآمدها و هزينه هاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست اعم از بودجه جاري و عمراني و يا سرمايه گذاري ثابت به وسيله وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، شركتهاي دولتي، نهادهاي انقلابي، يعني دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه دولت منتفع مي گردند، در سند بودجه جمع آوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم گردد. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزينه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده كلي از اصل جامعيت بودجه مستفاد مي شود: 1) درآمدها و هزينه ها همديگر را تهاتر نكنند. 2) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزينه ها در بودجه عمومي منعكس گردند و هيچ چيز از قلم نيافتد [8]. به اين صورت اگر يك دستگاه دولتي درآمدهايي دارد بايد اين درآمد را كلاً به خزانه واريز و مجدداً هزينه هاي خود را در بودجه درخواست نمايد، نبايد حتي هزينه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واريز نمايد. ماده 24 قانون محاسبات عمومي مصوب 1312 اصل جامعيت بودجه را چنين تعريف كرده است : «كليه عوايد دولت بايد بوسيله متصديان مربوط مستقيماً به خزانه تحويل شود و كليه مخارج در حدود قوانين و نظام نامه هاي مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجي به موجب حواله و نظارت مستقيم وزارت ماليه و به وسيله خزانه دولت پرداخت شود». ماده 33 قانون محاسبات عمومي ايران مصوب 15 دي ماه 1349 اصل جامعيت را چنين تعريف كرده است: «وجوهي كه از محل درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار منظور در بودجه عمومي دولت وصول مي شود و همچنين درآمدهاي شركتهاي دولتي به استثناي بانكها و مؤسسات اعتباري و شركتهاي سهامي بيمه ايران بايد به حسابهاي خزانه كه در بانك مركزي ايران افتتاح مي گردد، تحويل شود. خزانه مكلف است ترتيب لازم را بدهد كه شركتهاي دولتي بدون هيچگونه قيد و شرط از وجوه خود استفاده نمايند.
«تبصره»: تشخيص مؤسسات اعتباري با شوراي پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسي در اصل 53 چنين به اصل جامعيت اشاره مي كند: كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد[11].
5-5- اصل شامليت يا تفصيل بودجه
بر اساس اين اصل دولت بايد بودجه را به صورت مشروح و با جزئيات آن تهيه و تنظيم و به مجلس پيشنهاد نمايد و نمي تواند هيچ بخشي از آن را مجمل در نظر بگيرد. به اين صورت كه بايد بودجه دستگاهها و سازمانهاي مختلف به تفصيل و تفكيك درآمد و هزينه طبقه بندي شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استاني و ملي در لايحه منعكس شوند. اصل فوق بايد طوري رعايت شود كه امكان بررسي جزئيات مربوطه را به نمايندگان مردم بدهد. در واقع عدم رعايت اصل شامليت يا تفصيل بودجه، امكان تجزيه و تحليل پارلمان و تشخيص ضرورت اقلام بودجه را منتفي مي نمايد[11]. طبق اين اصل بودجه نمي تواند به عنوان مجموعه اي از اعداد و ارقام خشك و بي روح تلقي شود بلكه مي بايد در قالب گزارشهاي مفصل توجيهي و مستدل مطرح گردد. بودجه تفصيلي در ايران براي اولين بار در سال 1344 و به وسيله سازمان برنامه و بودجه تهيه و به صورت يك كتاب به مجلس ارائه شد[6].
5-6- اصل تخصيص و عدم تخصيص بودجه
طبق اين اصل تخصيص دولت موظف است هر اعتباري را صرفاً به همان جاي اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است. دولت بايد موظف باشد كه در عمل مطابق آنچه كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است هزينه نمايد. نبايد بودجه تخصيص پيدا كرده براي يك امر را خرج موضوع ديگري نمايد چون در اين صورت نتيجه مورد نظر از اصل شامليت و كامليت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصيص، تمام ارقام منظور در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است وصول يا مصرف شود. طبق اين اصل هر رقم اعتباري كه براي هزينه اي در بودجه پيش گويي شده است تنها براي همان هزينه قابل مصرف است و نبايد آن را براي منظور ديگري خرج كرد[11]. از سوي ديگر در اين راستا در ماده 93 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366 چنين آمده است: «در صورتي كه بر اساس گواهي خلاف واقع ذي حساب به تأمين اعتبار و با اقدام يا دستور وزير يا رئيس موسسه دولتي يا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و يا بر خلاف قانون وجهي پرداخت يا تعهدي عليه دولت امضا شود، هر يك از اين تخلفات در حكم تصرف غير قانوني در وجوه و اموال دولتي محسوب خواهد شد[10] و بر اساس اصل عدم تخصيص دولت حق ندارد اگر به موقع يا جايي بودجه اختصاص نداده اند بودجه اختصاص دهد. بعبارت ديگر كليه درآمدهاي دولت بايد به خزانه واريز گردد و از درآمد عمومي دولت براي هزينه هاي دولت تأمين اعتبار شود[1].
5-7- اصل انعطاف پذيري
مطابق با اين اصل اگر چنانچه دولت در پيش بيني بودجه اعم از درآمدها يا هزينه هايش در طول سال با مشكلي بر بخورد مي تواند از طريق متمم بودجه و ارائه آن به مجلس بودجه خود را ترميم كند. ضمناً در داخل هر دستگاه به وزير يا مسئول مربوطه تا حدي اجازه داده مي شود كه نسبت به جابجايي اعتبارات اقدام كند[2]. از آنجائيكه بودجه بر اساس يك برآورد و پيش گويي تهيه و تنظيم مي شود و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي جامعه يك امر پويا هستند، ممكن است پس از تصويب بودجه بعضي از تغييرات در اوضاع اقتصادي، اجتماعي و يا سياسي جامعه ايجاب نمايد كه محل درآمدها و يا هزينه ها تغيير نمايد. همچنين باز هم به دليل اينكه بودجه يك برآورد و پيشگويي است و اوضاع اقتصادي در حال تحول امكان دارد كه بودجه پيش گويي شده از سوي يك مدير دولتي درست و دقيق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود. با توجه به نكات فوق به نظر مي رسد كه يك انعطاف در بودجه لازم به نظر مي رسد در حالي كه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصيص بودجه عمل مي نمايد. ضرورت هاي ناشي از پويايي جامعه حتي به طرفداران محكم اصل تخصيص نشان داده است كه بودجه بايد در حدي انعطاف پذير باشد. فرض كنيد كه در بودجه پيش بيني شده است كه براي ايجاد يك درمانگاه دولتي تعدادي پزشك، پرستار، و وسايل پزشكي فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشكهاي مورد نظر به اندازه كافي حاضر به همكاري نبودند، چه بايد كرد؟ آيا مي توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خريد ابزار پزشكي نمود يا به جاي آن پرستار بيشتري استخدام كرد؟ مشكل انعطاف ناپذيري بودجه در مورد فعاليتهاي اقتصادي دولت محدوديت بيشتري را ايجاد مي كند. فرض كنيد كه بنگاه توليد دولتي بودجه لازم را براي خريد انواع نهاده هاي توليدي پيشگويي كرده باشد، از آنجائيكه بين زمان پيشگويي بودجه و انجام هزينه ها فاصله زماني نسبتاً طولاني وجود دارد، ممكن است قيمت بعضي از نهاده ها تغيير نمايد و با توجه به قيمت جديد امكان اجراي برنامه توليد به صورت بهينه نباشد. آيا مدير بنگاه نبايد با جانشين كردن عوامل توليد ارزان تر بتواند با يك برنامه بهينه در توليد اقدام به فعاليت اقتصادي مورد نظر كند؟ نتيجتاً همان قدر كه تخصيص در بودجه مي تواند يك اصل مهم باشد، انعطاف پذيري نيز به عنوان يك اصل با اهميت تلقي مي شود. امروزه به خصوص در انجام هزينه هاي عمراني و برنامه هاي اقتصادي توليدي دولت تا حد قابل ملاحظه اي بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است[11].
روش هاي مختلف انعطاف پذيري در بودجه به قرار زير است[1]:
اصلاح بودجه: منظور اصلاحي است كه دولت با جابجايي اعتبارات مصوب در سطح مواد بودجه يا برنامه يا طرح هاي عمراني به عمل مي آورد و بدين وسيله بسياري از مشكلات اجرايي سازمانها را از بين مي برد.
متمم بودجه: بودجه اي است كه طي آن تغييرات سقف اعتبارات دستگاههاي اجرايي به قوة مقننه تقديم مي شود تا مورد بررسي و تصويب قرار گيرد.
اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده: اعتباري است كه در قانون بودجه كل كشور منظور مي شود و بنا به پيشنهاد وزراي ذي ربط و تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي و تصويب هيأت وزيران با رعايت مقررات عمومي دولت قابل مصرف است.
اعتبارات دولت: اعتباري است كه براي امر خاصي كه جنبه عمومي و استثنايي دارد در اختيار دولت قرار مي گيرد و همانند اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده به مصرف مي رسد.
5-8- اصل تحديدي بودن هزينه ها
اعتبارت مصوب براي هر نوع هزينه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بيشتر. منظور از تحديدي بودن هزينه ها اين است كه اولاً وقتي اعتباري به مبلغ 100 واحد براي خريد كالايي تصويب مي شود نمي توان 110 واحد هزينه كرد (مگر در حدي كه جابجايي اعتبار به موجب قانون مجاز باشد). ثانياً منظور شدن اعتبار در بودجه يك دستگاه دولتي، از نظر حقوقي تكليفي براي هزينه كردن آن توسط دستگاه مزبور ايجاد نمي كند. به عبارت ديگر، تصويب اعتبارات اجازه خرج است نه تكليف. البته از نظر سياسي و اقتصادي نوعي الزام و تكليف برداشت مي شد. چون بعضي از ارقام هزينه مثل هزينه ي راهسازي يا كارخانه هاي توليدي اگر انجام نشود، در حقيقت قسمتي از برنامه هاي دولت انجام نشده است كه خود بايد مسوول باشد. ماده پنجاه قانون محاسبات عمومي مقرر مي دارد: «وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي و حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط خود به عمل آيد»[1].
5-9- اصل تخميني بودن درآمدها
بودجه از طريق تصويب مجلس، ارزش قانوني مي يابد. مجلس با تصويب بودجه، به قوه مجريه اجازه مي دهد كه درآمدهاي پيش بيني شده را وصول و وجوه مورد نياز خود را هزينه كند. اين اجازه يك جواز مشروط است و كسب درآمدهاي لازم، بدون وجود قانون جداگانه عملي نيست. هيچ مالياتي را بدون وجود قانوني كه مربوط به چند و چون نظام مالياتي باشد نمي تواند از مؤديان گرفت. قوانين مالياتي نيز خود محصول تصويب مجلس هستند و مانند ساير قوانين خصلت دائمي دارند. يعني تا زماني كه با قانون جديدي نسخ نشده اند قابل اجرا هستند؛ ولي تصويب بودجه در واقع اجازه اجراي همين قوانين براي مدت يك سال است. در مورد هزينه ها نيز اجازه قوة مقننه، چه به وسيله بودجه و چه به وسيله قوانين مالي ديگر لازم است.
درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه، به اصطلاح اهل فن جنبه تخميني دارد و اين ابداع بدان معني است كه منظور شدن مبلغي به عنوان درآمد در بودجه كل كشور مجوزي براي وصول از اشخاص حقيقي و حقوقي نمي شود و در هر مورد نياز به مجوز قانوني دارد. پيش بيني به هر ميزان مانع وصول درآمدهاي بيشتري از منابع مربوط نيست؛ لكن وصول مبالغ بيشتري خارج از ضوابط تعيين شده در قانون از افراد حقيقي و حقوقي خلاف است. به عبارت يگر وصول درآمد بيشتر از مبلغ پيش بيني شده در بودجه - به شرط آنكه به موجب قانون وصول شوند- مانعي ندارد. حتي وصول درآمدهايي كه در بودجه منظور نشده اند طبق مقررات مجاز و به همين ترتيب وصول درآمد به ميزاني كمتر از آنچه پيش بيني شده است نيز بلامانع است [1]. اصل پنجاه و يكم قانون اساسي نيز به اين موضوع اشاره شده است: «هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون...» [6].
5-10- اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات
بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد دستگاههاي اجرايي صورت گيرد نه عادات سنواتي؛ چرا كه چنين عاداتي زمينه چانه زني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويت بندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو مي سازد. بكارگيري اين اصل علاوه بر عملياتي ساختن برنامه هاي دولت، باعث مي شود براي فعاليتهاي مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود. ماده 50 قانون محاسبات عمومي مي گويد: « وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي يا حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط به خود بعمل آيد[4].
5-11- اصل تقدم درآمد بر مخارج
منظور آن است كه قبل از هر گونه اقدامي در امر بودجه ريزي، ابتدا بايستي منابع درآمدي و سقف هر يك از آنها به طور دقيق پيش بيني شود و اثرات بر اخص هاي كلان اقتصاد مورد بررسي قرار گيرد و سپس در مرحله بعد، حجم عمليات و مخارج مورد نياز برنامه ها را معين نمود، زيرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خريدي كه دولت از مردم جدا مي كند اثر مي پذيرد؛ مثلاً افزايش مالياتها قطعاً بر پس انداز و خريد مردم تأثير مي گذارد، لذا بايستي مقدار ماليات طوري معين گردد كه حداقل اثر منفي را بر اقتصاد داشته باشد. ثانياً به لحاظ اينكه در هر بودجه اي مخارج تابعي از درآمدهاست، بررسي درآمدها مقدم بر مخارج است[4].
5-12- اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر
با بكارگيري اين اصل؛ يعني تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر مي توان حجم، سهم و تركيب هر يك از عناصر تشكيل دهنده بودجه را در برنامه هاي دولت معين نمود. هزينه هاي مستمر دولت عمدتاً شامل مخارج مصرفي و هزينه هاي غير مستمر آن شامل سرمايه گذاري هاي مختلف است كه هر كدام از آنها در سطوح كلان اقتصاد (رسيدن به تعادل بين عرضه و تقاضاي كل، اشتغال، سطح عمومي قيمتها، توليد و ...) اثر دارند. با تفكيك هزينه ها از يكديگر، دولت مي تواند از بودجه به عنوان ابزاري براي هدايت اقتصاد جامعه استفاده نمايد[4].
مراجع
1. ابراهيمي نژاد، مهدي. فرج وند، اسفنديار.(1386). بودجه از تنظيم تا كنترل. تهران: سازمان مطالعه و تدوين كتب علوم انساني دانشگاهها(سمت).
2. ابولحسني؛ علي اصغر.(1384). مباني امور مالي و تنظيم بودجه. جزوه درسي.
3. انصاري،شاهرخ.(1384).بودجه و بودجه ريزي دولتي در ايران.تهران: موسسه انتشاراتي يكان.
4. بابايي، حسن.(1378). بودجه ريزي دولتي در ايران از نظريه تا سياست.تهران: شركت چاپ و نشر بازرگاني.
5. شبيري نژاد، علي اكبر(1375). گستره مالي و ساختار بودجه ايران. چاپ اول. نشر ني.
6. فرج وند،اسفنديار.(1383).فرآگرد تنظيم تا كنترل بودجه. انتشارات فروزش.
7. فرزيب، عليرضا.(1381). بودجه ريزي دولتي در ايران. تهران: موسسه عالي آموزش و پژوهش مديريت و برنامه ريزي.
8. قديري اصل،باقر.(1366). كليات علم اقتصاد. تهران: انتشارات سپهر. چاپ پنجم.
9. صراف، فريدون(1354). بودجه ريزي دولتي و نظام بودجه ايران. چاپ سوم. انتشارات موسسه عالي بازرگاني.
10. وطني، محمد حسن(1377). مجموعه قوانين و مقررات مالي، محاسبات.انتشارات دانشور.
11. سعيدي،سيد اسماعيل . تهيه و تنظيم بودجه و تعاريف آن. قابل دسترس در نشاني اينترنتي: Amlashnews.com www.
12. Development of multi-year operating Budget Framework Guiding Principle and Policy Considerations(April 17,2008)