h.jabbari
15th September 2012, 12:37 PM
تشکیل، اداره، و انحلال موسسات و شرکتهای دولتی
چکیده
شرکتهای دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود هستند و فقط نسبت به موضوعهاییکه در قوانین و اساسنامههای آنها ذکر نشده تابع مقررات اصلا‌حیه 1347 قانون تجارت می‌شوند. در اساسنامه شرکتهای دولتی (شاید به لحاظ رعایت اختصار) در خصوص اداره، تغییرات بعدی و انحلال، الزامات مناسب وضع نمی‌شود و به رغم وجود برخی قوانین و مقررات مربوط به شرکتهای دولتی، از جمله قانون محاسبات عمومی،ابهام‌هایی وجود دارد.
با توجه به اهمیت این شرکتها درچرخه اقتصادی کشور، ضرورت دارد به منظور شفاف‌سازی قوانین و مقررات مربوط به آنها در خصوص وضعیت حقوقی شرکتهای دولتی، نحوه تشکیل و ثبت، جایگاه ارکان شرکت و نحوه اداره، تغییرات بعدی، انحلال و تصفیه آنها قوانین و مقررات مناسبی تبیین گردد.
مقدمه
نقش شرکتها و موسسههای دولتی در ساختار اقتصادی و کشور بر کسی پوشیده نیست. این شرکتها از لحاظ همسویی با سیاستهای دولت در اجرای برنامه‌‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و در راستای کمک به خزانه از طریق عملیات انحصاری مالی و بازرگانی مانند، شیلا‌ت، دخانیات، بیمه، بانکداری و ...، تامین رفاه طبقات مختلف بدون توجه به سود آنی و حتمی مانند شبکه اتوبوسرانی کشور، بهره برداری از منابع ملی مانند شرکت نفت، گاز و معادن کشور، انجام خدمات در جهت تحکیم زیربنای اقتصادی و آماده ساختن زمینه مناسب برای دستیابی به رشد توسعه اقتصادی مانند راه آهن، آب، برق، مخابرات و...، انجام خدمات خرید و فروش و تولید برای تثبیت قیمتها و تنظیم بازار مانند سازمان غلّه، قند و شکر و... فعالیتهای زیربنایی مانند جنگلها، که بازگشت سرمایه در کوتاه مدت امکانپذیر نیست، جایگاه مهمی دارند. اما موسسه‌ها و شرکتهای یاد شده از نظر قوانین ومقررات حاکم دچار خلا‌ء میباشند.
در این مقاله نحوه ایجاد، شکلگیری، اداره، تغییرات بعدی و انحلال شرکتها و موسسههای دولتی مورد بررسی قرار گرفته است.
آشنایی با موسسات و شرکتهای دولتی
دولت مظهر قدرت و اداری هر جامعه است و جهت اداره جامعه قوانین و مقررات وضع و بر اجرای صحیح آنها نظارت می‌کند.
برای اداره جامعه، سازمانهای اداری چون وزارتخانهها و شهرداریها را تشکیل داده و بهمنظور سهولت اداره امور و جلوگیری از تمرکز اداری و امور اجرایی، سازمانهای دولتی را تشکیل می‌دهد و گاهی پا را فراتر گذاشته و تصدی برخی امور از جمله حمل و نقل و بازرگانی کالا و خدمات را بهعهده گرفته است و این تصدی در قالب موسسه یا شرکت دولتی سازماندهی میگردد.
شرکت دولتی، در ماده 4 قانون محاسبات عمومی‌مصوب 1/6/1366، بدین شرح توصیف شده است: «شرکت دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی باشد، شرکت دولتی تلقی می‌شود».
و بر اساس ماده 3 قانون محاسبات عمومی «موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه‌گانه اداره می‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد».
بر اساس نیاز کشور در استانها و مناطق مختلف، سازمانها، موسسات و شرکتهای دولتی تشکیل گردیده است و طبق ماده 5 این قانون، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی‌دارد، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تشکیل شده و یا می‌شود.
به راستی چه فرقی بین موسسات و شرکتهای دولتی وجود دارد؟
در برخی منابع حقوقی از موارد زیر به عنوان وجوه افتراق موسسات دولتی و شرکتهای دولتی نام برده شده است(موسی زاده، 1377، 140 و 141؛ طباطبایی، 1381، 134 الی 136). در حالیکه این موارد اکنون جزئی از وجوه تشابه آنها محسوب میگردد:
تشکیلات و ارکان آن، گفته می‌شود شرکتهای دولتی دارای ارکان (مجمع عمومی‌مستقل از دولت، هیئت مدیره، مدیر عامل و بازرس) است در حالی که ارکان اداره‌کننده شرکتهای دولتی شباهت زیادی به موسسات دارد. در حال حاضر شرکتهای دولتی با مدیریت دولتی اداره می‌شود و مجامع این شرکتها توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، وزیر دارایی و وزیر ذیربط و معاونان آنها تشکیل و اداره میگردد.
امور استخدامی، اصولا‌ً شرکتهای دولتی در خصوص مقررات استخدام باید تابع اساسنامه و مقررات داخلی خود و موسسههای دولتی تابع معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری باشد، در حالیکه اکنون شرکتهای دولتی، بدون مجوز این معاونت، مجوز استخدام ندارند.
بودجه، قاعدتاً بودجه‌بندی شرکتهای دولتی باید توسط مجمع عمومی‌و بودجه بندی موسسات دولتی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌صورت گیرد، در حالی که بر اساس قانون بودجه سال 1387 و همچنین سالهای قبل، حدود 70 درصد بودجه سالانه کشور مربوط به شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است و این مطلب نیز تاکیدی بر تشابه موسسات و شرکتهای دولتی از لحاظ مرجع تصویب بودجه است.
ادارهداراییها: اداره دارائیهای شرکتهای دولتی باید تابع مقررات داخلی خود و اداره موسسات دولتی تابع قانون محاسبات عمومی‌باشد، اما در حال حاضر دارایی شرکتهای دولتی نیز تابع قانون محاسبات عمومی و مقررات دولتی است.
بنابراین می‌بینیم که بین موسسات و شرکتهای دولتی، از لحاظ ارکان و تشکیلات، مقررات استخدامی، بودجه سالانه و اداره دارایی تفاوت با اهمیتی وجود ندارد.
سازمانهای دولتی: در قانون محاسبات عمومی‌و سایر قوانین و مقررات برای سازمانهای دولتی تعریفی ارائه نشده است. بر اساس ماده 130 قانون محاسبات عمومی، از تاریخ تصویب این قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی منحصراً به صورت وزارتخانه، موسسه دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود. کلیه موسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاههای دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می‌شوند مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند و الاّ با انقضای این فرصت، موسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد موسسات دولتی خواهند بود.
در مواردی به‌شرح زیر، جایگاه این سازمانها، در اساسنامه و یا قانون تشکیل آنها تعریف شده است. از جمله سازمان حسابرسی بر اساس ماده یک اساسنامه خود، شرکت سهامی، سازمان امور مالیاتی بر اساس بند «الف» ماده 59 قانون برنامه سوم توسعه، موسسه دولتی و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران طبق ماده 138 قانون محاسبات عمومی در حکم شرکت دولتی، سازمان تامین اجتماعی مطابق قانون فهرست نهادها و موسسههای عمومی غیردولتی (شماره 3150–ق مورخ 19/4/1373)، موسسه و نهاد عمومی غیردولتی تعریف شده است.
شرکتهای دولتی
در قسمت اول، تشکیلات و ارکان، مقررات استخدامی، بودجه سالانه و داراییهای شرکتهای دولتی مورد بررسی قرار گرفت. در ادامه ضمن تعریف شرکتهای مذکور، ثبت شرکتهای دولتی در زمان تاسیس و ثبت تغییرات بعدی و انحلال شرکتهای دولتی بررسی می‌شود.
تشکیل شرکتهای دولتی‌در ایران
بر اساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی‌شرکتهای دولتی بدین صورت طبقهبندی شده است:
شرکتهایی که به حکم قانون ایجاد شده است،
شرکتهای ملی شده یا مصادره شده به حکم قانون یا دادگاه صالح که بیش از 50 درصد سهام آن به دولت تعلق داشته باشد، و
شرکتهایی که از طریق سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی تشکیل شده و بیش از 50 درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد.
علا‌وه بر مواردی که در ماده 4 ذکر شده است، شرکتهای دولتی دیگری چون شرکتهای مستلزم ذکر نام و موسسات عمومی غیردولتی و شرکتهای وابسته به آنها نیز وجود دارد که درخور بررسی است. شرکتهای ملی شده از جمله، شرکت ملی نفت برای حفظ منافع ملی و نظارت دولت بر منابع عظیم کشور از نظر اقتصادی، و حق حاکمیت ملی، توسط دولت اداره می‌شود. همچنین بعد از انقلا‌ب اسلا‌می‌بهمنظور حفظ حقوق ملی و بهکار انداختن امور تولیدی کشور و تضمین سپرده‌ها و پس‌اندازهای مردم، بانکهای کشور، همچنین برخی از صنایع و شرکتهای بیمه، ملی گردیدند (عرفانی، 1382، 98 به بعد).
وجود شرکتهای دولتی، شرکتهای ملی شده و شرکتهای مختلط (50 درصد از آنها متعلق به دولت یا تحت سرپرستی دولت است) در سایر کشورهای توسعه یافته نیز مصادیقی دارد ولی الزاماً کلیه کشورها از قانون واحدی تبعیت نمی‌کنند. در کشور ما، شرکتهای عمومی(شرکتهای دولتی مشمول ماده 4 قانون محاسبات عمومی و وابسته به آنها) و شرکتهای تابعه و وابسته به بانکها، بنیادها‌و نهادهای انقلا‌ب اسلا‌می‌بیش از 2186 شرکت است. ضرورت دارد، در خصوص این شرکتها شفافیت لا‌زم صورت گیرد (اسلامی، 1377، 18).
به موجب ماده 300 لا‌یحه اصلا‌ح قانون تجارت، شرکتهای دولتی، تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود میباشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامههای آنها ذکری به میان نیامده باشد، تابع قانون تجارت می‌شوند.
شرکتهای دولتی دارای شخصیت حقوقی و استقلا‌ل مالی میباشند و نحوه اداره و عملیات و همچنین مقررات استخدامی‌کارکنان آنها مطابق مقررات خاص و اساسنامه مربوط به خود است. ولی بهدلیل نبود تعریف مشخص، گاهی در تفسیر حقوق و تکالیف این گونه شرکتها نیز، تناقض وجود دارد. از جمله مصداق این تناقض، تفسیر ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه است. طبق این ماده قانونی: «به دولت اجازه داده می‌شود داراییهای ثابت شرکتهای دولتی را که 100درصد سهام آنها متعلق به دولت و یا متعلق به شرکتهای دولتی مذکور هستند، در دوران برنامه سوم توسعه یک بار مورد تجدید ارزیابی قرار دهد. مبالغ حاصل از تجدید ارزیابی شرکتهای یاد شده مشمول پرداخت مالیات بر درامد و سایر انواع مالیات‌ها نمی‌شود و مبالغ حاصل باید حسب مورد به حساب افزایش سرمایه دولت و یا شرکت دولتی مربوط در شرکتهای یاد شده منظور گردد. آیین‌نامه اجرایی این بند و چگونگی استهلا‌ک داراییهای ثابت استهلا‌ک پذیر ارزیابی شده، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید».
ولی در تفسیر این ماده این ابهام مطرح است که آیا شرکتهای دولتی مستلزم ذکر نام و شرکتهای وابسته به شرکت ملی نفت و برخی شرکتهای دیگر نیز مشمول این قانون است یا خیر، هیئت دولت به موجب تصویبنامه الحاقی آیین‌نامه اجرایی مذکور، این شرکتها را نیز مشمول قانون تجدید ارزیابی داراییهای ثابت شرکتهای دولتی میداند، ولی مجلس شورای اسلامی، این الحاقیه را مغایر قانون میداند، لذا با‌توجه به نظر مجلس،هیئت وزیران نیز آن را موقوف‌الاجراء اعلا‌م کرده است.
با توجه به تردیدهای مطرح شده، کلیه شرکتهای دولتی تا پایان برنامه سوم توسعه نسبت به تجدید ارزیابی داراییهای ثابت خود اقدام نکردند، لذا بر اساس بند «ک» ماده (7) قانون برنامه چهارم توسعه و آیین‌نامه اجرایی آن، کلیه شرکتهای دولتی مکلف شدند تا آخر سال دوم برنامه مذکور، نسبت به تجدید ارزیابی داراییهای خود اقدام کنند ولی در اصلا‌حیه آیین‌نامه مذکور، سازمان صنایع ملی ایران و شرکتهای تابع آن و مرکز تهیه و توزیع کالا، مستثنی گردیدند.
بر اساس سیاستهای‌کلی‌اصل‌چهل‌وچ � �ارم(44) قانون اساسی، دولت ملزم شده است برخی از شرکتهای دولتی را واگذار نماید و طبق ماده 7 قانون برنامه چهارم توسعه، برای ساماندهی و استفاده‌مطلوب‌از امکانات‌شرکتهای‌دولتی‌و افزایش‌بازدهی‌و بهره‌وری و اداره‌مطلوب شرکتهایی که ضروری‌است در بخش‌دولتی باقی بمانند و نیز زمینه واگذاری شرکتهائی که ادامه فعالیت آنها در بخش‌دولتی غیرضروری‌است، الزاماتی مقرر گردیده است. بر اساس ماده 7 مذکور، شرکتهای دولتی صرفاً در قالب شرکتهای مادر تخصصی وشرکتهای عملیاتی (نسل‌دوم) سازماندهی می‌شود.
به منظور اداره هرچه بهتر امور باید در این گونه موارد، شفافیت لا‌زم صورت گیرد.
ثبت موسسات و شرکتهای دولتی
ماده 587 قانون تجارت 1311 مقرر میدارد؛ «موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی (وابسته به شهرداری) بهمحض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند...».
در باره این ماده قانونی دو سوال مطرح است. اول این که، واژه «تشکیلات» به چه معنی است و دوم این که، چرا موسسات و تشکیلات دولتی به محض ایجاد و بدون ثبت در دفتر ثبت شرکتها، دارای شخصیت حقوقی هستند؟
الف– در باره واژه تشکیلات گاهی این شبهه مطرح می‌شود که آیا این واژه شامل وزارتخانهها و ادارات تحت پوشش آنها نیز هست یا به شرکتها و سازمانهای دولتی اطلا‌ق دارد. برای روشن شدن موضوع به اجمال آن را بررسی می‌کنیم.
وزارتخانهها شخصیت حقوقی مستقل ندارند. وزارتخانهها و ادارات کل استانها، شهرستانها و ... جزء تقسیمات داخل سازمان دولت مرکزی بهشمار میآیند. وزارتخانهها، تشکیلات و ارکان داخلی دولت هستند و مامور این وزارتخانهها، مامور دولتی و دارایی آنها متعلق به دولت است و کلیه اعمال و قراردادهای آنها دولتی محسوب می‌شود و بهطور کلی تمام وزارتخانهها و ادارات، شخصیت حقوقی واحد محسوب می‌گردند. علا‌وه بر وزارتخانهها، استانداری، فرمانداری، بخشداری و ... جزء دولت محسوب می‌گردند (طباطبایی، 1381، 263).
ب– پرسش دیگر این که، چرا موسسات و تشکیلات دولتی به محض ایجاد و بدون ثبت در دفتر ثبت شرکتها دارای شخصیت حقوقی هستند؟ از آنجا که موسسات و شرکتها بر اساس تصویب مجلس شورای اسلامی، شورای انقلا‌ب و یا قانون تشکیل آنها که به تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌رسیده است، به وجود آمده‌اند و اساسنامه آن توسط قانونگذار یا مرجعی که قانونگذار مقرر نموده است، از جمله توسط هیئت دولت به تصویب رسیده است و بهعنوان مصوبات رسمی در روزنامه رسمی ثبت میگردد، دارای شخصیت حقوق هست (موسیزاده، 1377، 133).
در مواردی این شرکتها توسط اشخاص خصوصی تاسیس شدند و بعداً بر اساس قوانین جدید از جمله قانون ملیشدن بانکها مصوب 17 خرداد ماه 1358 شورای انقلا‌ب، لا‌یحه قانونی ملی شدن موسسههای بیمه و اعتباری مصوب4 تیرماه 1358 شورای انقلا‌ب و قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران مصوب 20 مرداد ماه 1358 شورای انقلا‌ب و هیئت وزیران، 51 تا 100 درصد این شرکتها تحت مالکیت یا سرپرستی دولت قرار گرفت (عرفانی، 1382، 104).
تغییرات بعدی و انحلال شرکتهای دولتی
تغییرات بعدی: معمولا‌ً در قانون تاسیس و اساسنامه شرکتهای دولتی، نحوه تغییرات بعدی پیش‌بینی میگردد و در صورتی که پیش‌بینی لا‌زم صورت نگرفته باشد، تصویب هرگونه تغییر با مرجع تاسیس میباشد و بهدلیل اینکه در خصوص ثبت این شرکتها در اداره ثبت شرکتها و مالکیتهای صنعتی سابقه‌ای وجود ندارد، لذا اداره مزبور از ثبت هر گونه تغییرات در اساسنامه شرکتهای گفته شده امتناع می‌نماید.
انحلال: همچنین انحلال شرکتهای دولتی به موجب ماده 134 قانون محاسبات عمومی مقرر میدارد، «انحلال شرکتهای دولتی منحصراً با اجازه قانون مجاز میباشد، مگر آن که در اساسنامههای مربوط ترتیبات دیگری مقرر شده باشد». بهموجب بند (الف) تبصره 35 قانون بودجه سال 1378 کل کشور، دولت موظف گردید نسبت به تعیین تکلیف کلیه شرکتهای دولتی به‌استثناء شرکتهای مشمول اصل 44 قانون اساسی، از طریق انحلال، واگذاری و فروش سهام به بخشهای خصوصی و تعاونی اقدام کند (عرفانی، 1382، 104). همچنین در ماده 7 و 8 قانون برنامه چهارم توسعه نیز به این مضمون تاکید شده و مقرراتی برای شفاف سازی و سازماندهی شرکتهای دولتی وضع گردیده است.
الزامات مقررات در باره شرکتهای دولتی در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر
در ایران قانونگذاری در امور تجارتی حدود 100 سال سابقه دارد. قانون تجارت کنونی در سال 1311 در 600 ماده تدوین گردید و در سال 1347 تعداد 300 ماده جایگزین مواد 21 الی 93 قانون مذکور گردید و با گذشت 40 سال تغییری در آن صورت نگرفته است. قانون تجارت توسط شورای بازنگری قانون تجارت مستقر در وزارت بازرگانی مورد تجدیدنظر قرار گرفت و پس از تصویب هیئت وزیران، در تیر ماه 1384 جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال گردید، اما تا کنون تصویب نشده است.
در ماده 834 اصلا‌حات پیشنهادی اخیر مقرر گردیده است که شرکتهای دولتی و شرکتهای تعاونی مشمول مقررات این قانون هستند لیکن در صورت وجود احکام متفاوت دیگری در سایر قوانین، آن احکام بر این گونه شرکتها حاکم خواهند بود.
همانطور که ذکر شد در ماده (4) قانون محاسبات، برخی مصادیق شرکتهای دولتی بیان شده است ولی در مورد مصادیق آن و همچنین در زمینه اداره شرکتهای دولتی نیز مسائلی از جمله نگهداری دفتر ثبت سهام، سهام وثیقه مدیران، صدور اوراق سهام و ... در هاله‌ای از ابهام است. جا دارد در اصلا‌حات مذکور به منظور شفافیت مقررات مربوط به شرکتهای دولتی موادی چند نیز به نحوه تشکیل و ثبت، جایگاه ارکان شرکت، نحوه اداره، تغییرات بعدی، انحلال و تصفیه آنها اختصاص یابد.
با عنایت به اینکه براساس ماده 587 قانون تجارت 1311، موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند و طبق ماده 300 اصلا‌حیه 1347 قانون تجارت، شرکتهای دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود میباشند و فقط نسبت به موضوعهایی که در قوانین واساسنامه‌های آنها ذکری به میان نیامده باشد، تابع قانون تجارت می‌شوند، بنابراین بر اساس مواد فوق، شرکتهای دولتی با تصویب مجلس شورای اسلامی و یا بر اساس قانون تاسیس که به تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌رسیده است، تشکیل میگردد و در صورتی که در اساسنامه مرجعی برای تغییرات بعدی مشخص نگردیده باشد، باید با تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌اصلا‌ح گردد. ولی در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر مفاد مواد 300 و 587 مذکور تصریح نگردیده است.
اگرچه در ماده 428 اصلا‌حات مذکور، مقرر گردیده است؛ «کلیه اشخاص حقوقی به جزء آنها که به موجب قانون خاص تشکیل می‌گردند، باید به ثبت برسد ...» ولی در مورد شرکتهای دولتی صراحت لا‌زم را ندارد و همچنین مفاد ماده 431 اصلا‌حات مذکور مبنی بر «تشکیل و ثبت موسسههای غیر تجارتی با موضوعات تجاری مقرر در ماده 428 این قانون و نیز اشتغال این گونه موسسه‌ها به امور تجاری ممنوع است و...»، دلا‌لت ماده 428 مذکور را بر شرکتهای دولتی کم رنگ‌تر کرده است (ساجدی، 1384).
جمع بندی
شرکتهای دولتی، براساس تصویب مجلس شورای اسلامی، شورای انقلا‌ب و یا قانون تشکیل آنها که به‌تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، تشکیل میگردد، لذا با توجه به ثبت مصوبات مذکور، تصویب اساسنامه این گونه شرکتها نیاز به ثبت مجدد نزد مرجع ثبت شرکتها ندارد.
بر اساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی، شرکتهای دولتی موجود، عمدتاً به حکم قانون ایجاد گردیده و یا از طریق ملی و یا مصادره شدن در جهت حق حاکمیت ملی و یا منافع عمومی در اختیار دولت قرار گرفته و یا از طریق سرمایه‌گذاری دولت تشکیل گردیده است. همچنین ارکان شرکتهای دولتی از بدنه دولت تشکیل میگردد و تدوین مقررات استخدامی‌آنها با مدیریت کاملا‌ً دولتی و اداره داراییهای شرکتهای مذکور نیز بر اساس قانون محاسبات عمومی صورت می‌گیرد و اختصاص بیش از 70 درصد از بودجه سالانه کشور مربوط به شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، مبین نقش اساسی موسسات و شرکتهای مذکور در ساختار اقتصادی و دولت است.
لذا بهمنظور اداره هر چه بهتر امور با توجه به ابهام‌های موجود و اهمیت موسسات و شرکتهای مذکور، ضرورت دارد در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر یا ضمن آیین‌نامه اجرایی و مقررات تکمیلی جداگانه در خصوص وضعیت حقوقی، جایگاه شرکتهای دولتی و نحوه تشکیل آنها و همچنین به منظور ساماندهی شرکتهای مذکور، در خصوص نحوه اداره و تغییرات، انحلال و تصفیه آنها، قوانین و مقررات مناسبی تبیین گردد.
چکیده
شرکتهای دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود هستند و فقط نسبت به موضوعهاییکه در قوانین و اساسنامههای آنها ذکر نشده تابع مقررات اصلا‌حیه 1347 قانون تجارت می‌شوند. در اساسنامه شرکتهای دولتی (شاید به لحاظ رعایت اختصار) در خصوص اداره، تغییرات بعدی و انحلال، الزامات مناسب وضع نمی‌شود و به رغم وجود برخی قوانین و مقررات مربوط به شرکتهای دولتی، از جمله قانون محاسبات عمومی،ابهام‌هایی وجود دارد.
با توجه به اهمیت این شرکتها درچرخه اقتصادی کشور، ضرورت دارد به منظور شفاف‌سازی قوانین و مقررات مربوط به آنها در خصوص وضعیت حقوقی شرکتهای دولتی، نحوه تشکیل و ثبت، جایگاه ارکان شرکت و نحوه اداره، تغییرات بعدی، انحلال و تصفیه آنها قوانین و مقررات مناسبی تبیین گردد.
مقدمه
نقش شرکتها و موسسههای دولتی در ساختار اقتصادی و کشور بر کسی پوشیده نیست. این شرکتها از لحاظ همسویی با سیاستهای دولت در اجرای برنامه‌‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و در راستای کمک به خزانه از طریق عملیات انحصاری مالی و بازرگانی مانند، شیلا‌ت، دخانیات، بیمه، بانکداری و ...، تامین رفاه طبقات مختلف بدون توجه به سود آنی و حتمی مانند شبکه اتوبوسرانی کشور، بهره برداری از منابع ملی مانند شرکت نفت، گاز و معادن کشور، انجام خدمات در جهت تحکیم زیربنای اقتصادی و آماده ساختن زمینه مناسب برای دستیابی به رشد توسعه اقتصادی مانند راه آهن، آب، برق، مخابرات و...، انجام خدمات خرید و فروش و تولید برای تثبیت قیمتها و تنظیم بازار مانند سازمان غلّه، قند و شکر و... فعالیتهای زیربنایی مانند جنگلها، که بازگشت سرمایه در کوتاه مدت امکانپذیر نیست، جایگاه مهمی دارند. اما موسسه‌ها و شرکتهای یاد شده از نظر قوانین ومقررات حاکم دچار خلا‌ء میباشند.
در این مقاله نحوه ایجاد، شکلگیری، اداره، تغییرات بعدی و انحلال شرکتها و موسسههای دولتی مورد بررسی قرار گرفته است.
آشنایی با موسسات و شرکتهای دولتی
دولت مظهر قدرت و اداری هر جامعه است و جهت اداره جامعه قوانین و مقررات وضع و بر اجرای صحیح آنها نظارت می‌کند.
برای اداره جامعه، سازمانهای اداری چون وزارتخانهها و شهرداریها را تشکیل داده و بهمنظور سهولت اداره امور و جلوگیری از تمرکز اداری و امور اجرایی، سازمانهای دولتی را تشکیل می‌دهد و گاهی پا را فراتر گذاشته و تصدی برخی امور از جمله حمل و نقل و بازرگانی کالا و خدمات را بهعهده گرفته است و این تصدی در قالب موسسه یا شرکت دولتی سازماندهی میگردد.
شرکت دولتی، در ماده 4 قانون محاسبات عمومی‌مصوب 1/6/1366، بدین شرح توصیف شده است: «شرکت دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکتهای دولتی باشد، شرکت دولتی تلقی می‌شود».
و بر اساس ماده 3 قانون محاسبات عمومی «موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه‌گانه اداره می‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد».
بر اساس نیاز کشور در استانها و مناطق مختلف، سازمانها، موسسات و شرکتهای دولتی تشکیل گردیده است و طبق ماده 5 این قانون، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی‌دارد، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تشکیل شده و یا می‌شود.
به راستی چه فرقی بین موسسات و شرکتهای دولتی وجود دارد؟
در برخی منابع حقوقی از موارد زیر به عنوان وجوه افتراق موسسات دولتی و شرکتهای دولتی نام برده شده است(موسی زاده، 1377، 140 و 141؛ طباطبایی، 1381، 134 الی 136). در حالیکه این موارد اکنون جزئی از وجوه تشابه آنها محسوب میگردد:
تشکیلات و ارکان آن، گفته می‌شود شرکتهای دولتی دارای ارکان (مجمع عمومی‌مستقل از دولت، هیئت مدیره، مدیر عامل و بازرس) است در حالی که ارکان اداره‌کننده شرکتهای دولتی شباهت زیادی به موسسات دارد. در حال حاضر شرکتهای دولتی با مدیریت دولتی اداره می‌شود و مجامع این شرکتها توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری، وزیر دارایی و وزیر ذیربط و معاونان آنها تشکیل و اداره میگردد.
امور استخدامی، اصولا‌ً شرکتهای دولتی در خصوص مقررات استخدام باید تابع اساسنامه و مقررات داخلی خود و موسسههای دولتی تابع معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری باشد، در حالیکه اکنون شرکتهای دولتی، بدون مجوز این معاونت، مجوز استخدام ندارند.
بودجه، قاعدتاً بودجه‌بندی شرکتهای دولتی باید توسط مجمع عمومی‌و بودجه بندی موسسات دولتی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌صورت گیرد، در حالی که بر اساس قانون بودجه سال 1387 و همچنین سالهای قبل، حدود 70 درصد بودجه سالانه کشور مربوط به شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است و این مطلب نیز تاکیدی بر تشابه موسسات و شرکتهای دولتی از لحاظ مرجع تصویب بودجه است.
ادارهداراییها: اداره دارائیهای شرکتهای دولتی باید تابع مقررات داخلی خود و اداره موسسات دولتی تابع قانون محاسبات عمومی‌باشد، اما در حال حاضر دارایی شرکتهای دولتی نیز تابع قانون محاسبات عمومی و مقررات دولتی است.
بنابراین می‌بینیم که بین موسسات و شرکتهای دولتی، از لحاظ ارکان و تشکیلات، مقررات استخدامی، بودجه سالانه و اداره دارایی تفاوت با اهمیتی وجود ندارد.
سازمانهای دولتی: در قانون محاسبات عمومی‌و سایر قوانین و مقررات برای سازمانهای دولتی تعریفی ارائه نشده است. بر اساس ماده 130 قانون محاسبات عمومی، از تاریخ تصویب این قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی منحصراً به صورت وزارتخانه، موسسه دولتی یا شرکت دولتی مجاز خواهد بود. کلیه موسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاههای دولتی که به صورتی غیر از وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی ایجاد شده و اداره می‌شوند مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط وضع خود را با یکی از سه وضع حقوقی فوق تطبیق دهند و الاّ با انقضای این فرصت، موسسه دولتی محسوب و تابع مقررات این قانون در مورد موسسات دولتی خواهند بود.
در مواردی به‌شرح زیر، جایگاه این سازمانها، در اساسنامه و یا قانون تشکیل آنها تعریف شده است. از جمله سازمان حسابرسی بر اساس ماده یک اساسنامه خود، شرکت سهامی، سازمان امور مالیاتی بر اساس بند «الف» ماده 59 قانون برنامه سوم توسعه، موسسه دولتی و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران طبق ماده 138 قانون محاسبات عمومی در حکم شرکت دولتی، سازمان تامین اجتماعی مطابق قانون فهرست نهادها و موسسههای عمومی غیردولتی (شماره 3150–ق مورخ 19/4/1373)، موسسه و نهاد عمومی غیردولتی تعریف شده است.
شرکتهای دولتی
در قسمت اول، تشکیلات و ارکان، مقررات استخدامی، بودجه سالانه و داراییهای شرکتهای دولتی مورد بررسی قرار گرفت. در ادامه ضمن تعریف شرکتهای مذکور، ثبت شرکتهای دولتی در زمان تاسیس و ثبت تغییرات بعدی و انحلال شرکتهای دولتی بررسی می‌شود.
تشکیل شرکتهای دولتی‌در ایران
بر اساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی‌شرکتهای دولتی بدین صورت طبقهبندی شده است:
شرکتهایی که به حکم قانون ایجاد شده است،
شرکتهای ملی شده یا مصادره شده به حکم قانون یا دادگاه صالح که بیش از 50 درصد سهام آن به دولت تعلق داشته باشد، و
شرکتهایی که از طریق سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی تشکیل شده و بیش از 50 درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد.
علا‌وه بر مواردی که در ماده 4 ذکر شده است، شرکتهای دولتی دیگری چون شرکتهای مستلزم ذکر نام و موسسات عمومی غیردولتی و شرکتهای وابسته به آنها نیز وجود دارد که درخور بررسی است. شرکتهای ملی شده از جمله، شرکت ملی نفت برای حفظ منافع ملی و نظارت دولت بر منابع عظیم کشور از نظر اقتصادی، و حق حاکمیت ملی، توسط دولت اداره می‌شود. همچنین بعد از انقلا‌ب اسلا‌می‌بهمنظور حفظ حقوق ملی و بهکار انداختن امور تولیدی کشور و تضمین سپرده‌ها و پس‌اندازهای مردم، بانکهای کشور، همچنین برخی از صنایع و شرکتهای بیمه، ملی گردیدند (عرفانی، 1382، 98 به بعد).
وجود شرکتهای دولتی، شرکتهای ملی شده و شرکتهای مختلط (50 درصد از آنها متعلق به دولت یا تحت سرپرستی دولت است) در سایر کشورهای توسعه یافته نیز مصادیقی دارد ولی الزاماً کلیه کشورها از قانون واحدی تبعیت نمی‌کنند. در کشور ما، شرکتهای عمومی(شرکتهای دولتی مشمول ماده 4 قانون محاسبات عمومی و وابسته به آنها) و شرکتهای تابعه و وابسته به بانکها، بنیادها‌و نهادهای انقلا‌ب اسلا‌می‌بیش از 2186 شرکت است. ضرورت دارد، در خصوص این شرکتها شفافیت لا‌زم صورت گیرد (اسلامی، 1377، 18).
به موجب ماده 300 لا‌یحه اصلا‌ح قانون تجارت، شرکتهای دولتی، تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود میباشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامههای آنها ذکری به میان نیامده باشد، تابع قانون تجارت می‌شوند.
شرکتهای دولتی دارای شخصیت حقوقی و استقلا‌ل مالی میباشند و نحوه اداره و عملیات و همچنین مقررات استخدامی‌کارکنان آنها مطابق مقررات خاص و اساسنامه مربوط به خود است. ولی بهدلیل نبود تعریف مشخص، گاهی در تفسیر حقوق و تکالیف این گونه شرکتها نیز، تناقض وجود دارد. از جمله مصداق این تناقض، تفسیر ماده 62 قانون برنامه سوم توسعه است. طبق این ماده قانونی: «به دولت اجازه داده می‌شود داراییهای ثابت شرکتهای دولتی را که 100درصد سهام آنها متعلق به دولت و یا متعلق به شرکتهای دولتی مذکور هستند، در دوران برنامه سوم توسعه یک بار مورد تجدید ارزیابی قرار دهد. مبالغ حاصل از تجدید ارزیابی شرکتهای یاد شده مشمول پرداخت مالیات بر درامد و سایر انواع مالیات‌ها نمی‌شود و مبالغ حاصل باید حسب مورد به حساب افزایش سرمایه دولت و یا شرکت دولتی مربوط در شرکتهای یاد شده منظور گردد. آیین‌نامه اجرایی این بند و چگونگی استهلا‌ک داراییهای ثابت استهلا‌ک پذیر ارزیابی شده، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید».
ولی در تفسیر این ماده این ابهام مطرح است که آیا شرکتهای دولتی مستلزم ذکر نام و شرکتهای وابسته به شرکت ملی نفت و برخی شرکتهای دیگر نیز مشمول این قانون است یا خیر، هیئت دولت به موجب تصویبنامه الحاقی آیین‌نامه اجرایی مذکور، این شرکتها را نیز مشمول قانون تجدید ارزیابی داراییهای ثابت شرکتهای دولتی میداند، ولی مجلس شورای اسلامی، این الحاقیه را مغایر قانون میداند، لذا با‌توجه به نظر مجلس،هیئت وزیران نیز آن را موقوف‌الاجراء اعلا‌م کرده است.
با توجه به تردیدهای مطرح شده، کلیه شرکتهای دولتی تا پایان برنامه سوم توسعه نسبت به تجدید ارزیابی داراییهای ثابت خود اقدام نکردند، لذا بر اساس بند «ک» ماده (7) قانون برنامه چهارم توسعه و آیین‌نامه اجرایی آن، کلیه شرکتهای دولتی مکلف شدند تا آخر سال دوم برنامه مذکور، نسبت به تجدید ارزیابی داراییهای خود اقدام کنند ولی در اصلا‌حیه آیین‌نامه مذکور، سازمان صنایع ملی ایران و شرکتهای تابع آن و مرکز تهیه و توزیع کالا، مستثنی گردیدند.
بر اساس سیاستهای‌کلی‌اصل‌چهل‌وچ � �ارم(44) قانون اساسی، دولت ملزم شده است برخی از شرکتهای دولتی را واگذار نماید و طبق ماده 7 قانون برنامه چهارم توسعه، برای ساماندهی و استفاده‌مطلوب‌از امکانات‌شرکتهای‌دولتی‌و افزایش‌بازدهی‌و بهره‌وری و اداره‌مطلوب شرکتهایی که ضروری‌است در بخش‌دولتی باقی بمانند و نیز زمینه واگذاری شرکتهائی که ادامه فعالیت آنها در بخش‌دولتی غیرضروری‌است، الزاماتی مقرر گردیده است. بر اساس ماده 7 مذکور، شرکتهای دولتی صرفاً در قالب شرکتهای مادر تخصصی وشرکتهای عملیاتی (نسل‌دوم) سازماندهی می‌شود.
به منظور اداره هرچه بهتر امور باید در این گونه موارد، شفافیت لا‌زم صورت گیرد.
ثبت موسسات و شرکتهای دولتی
ماده 587 قانون تجارت 1311 مقرر میدارد؛ «موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی (وابسته به شهرداری) بهمحض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند...».
در باره این ماده قانونی دو سوال مطرح است. اول این که، واژه «تشکیلات» به چه معنی است و دوم این که، چرا موسسات و تشکیلات دولتی به محض ایجاد و بدون ثبت در دفتر ثبت شرکتها، دارای شخصیت حقوقی هستند؟
الف– در باره واژه تشکیلات گاهی این شبهه مطرح می‌شود که آیا این واژه شامل وزارتخانهها و ادارات تحت پوشش آنها نیز هست یا به شرکتها و سازمانهای دولتی اطلا‌ق دارد. برای روشن شدن موضوع به اجمال آن را بررسی می‌کنیم.
وزارتخانهها شخصیت حقوقی مستقل ندارند. وزارتخانهها و ادارات کل استانها، شهرستانها و ... جزء تقسیمات داخل سازمان دولت مرکزی بهشمار میآیند. وزارتخانهها، تشکیلات و ارکان داخلی دولت هستند و مامور این وزارتخانهها، مامور دولتی و دارایی آنها متعلق به دولت است و کلیه اعمال و قراردادهای آنها دولتی محسوب می‌شود و بهطور کلی تمام وزارتخانهها و ادارات، شخصیت حقوقی واحد محسوب می‌گردند. علا‌وه بر وزارتخانهها، استانداری، فرمانداری، بخشداری و ... جزء دولت محسوب می‌گردند (طباطبایی، 1381، 263).
ب– پرسش دیگر این که، چرا موسسات و تشکیلات دولتی به محض ایجاد و بدون ثبت در دفتر ثبت شرکتها دارای شخصیت حقوقی هستند؟ از آنجا که موسسات و شرکتها بر اساس تصویب مجلس شورای اسلامی، شورای انقلا‌ب و یا قانون تشکیل آنها که به تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌رسیده است، به وجود آمده‌اند و اساسنامه آن توسط قانونگذار یا مرجعی که قانونگذار مقرر نموده است، از جمله توسط هیئت دولت به تصویب رسیده است و بهعنوان مصوبات رسمی در روزنامه رسمی ثبت میگردد، دارای شخصیت حقوق هست (موسیزاده، 1377، 133).
در مواردی این شرکتها توسط اشخاص خصوصی تاسیس شدند و بعداً بر اساس قوانین جدید از جمله قانون ملیشدن بانکها مصوب 17 خرداد ماه 1358 شورای انقلا‌ب، لا‌یحه قانونی ملی شدن موسسههای بیمه و اعتباری مصوب4 تیرماه 1358 شورای انقلا‌ب و قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران مصوب 20 مرداد ماه 1358 شورای انقلا‌ب و هیئت وزیران، 51 تا 100 درصد این شرکتها تحت مالکیت یا سرپرستی دولت قرار گرفت (عرفانی، 1382، 104).
تغییرات بعدی و انحلال شرکتهای دولتی
تغییرات بعدی: معمولا‌ً در قانون تاسیس و اساسنامه شرکتهای دولتی، نحوه تغییرات بعدی پیش‌بینی میگردد و در صورتی که پیش‌بینی لا‌زم صورت نگرفته باشد، تصویب هرگونه تغییر با مرجع تاسیس میباشد و بهدلیل اینکه در خصوص ثبت این شرکتها در اداره ثبت شرکتها و مالکیتهای صنعتی سابقه‌ای وجود ندارد، لذا اداره مزبور از ثبت هر گونه تغییرات در اساسنامه شرکتهای گفته شده امتناع می‌نماید.
انحلال: همچنین انحلال شرکتهای دولتی به موجب ماده 134 قانون محاسبات عمومی مقرر میدارد، «انحلال شرکتهای دولتی منحصراً با اجازه قانون مجاز میباشد، مگر آن که در اساسنامههای مربوط ترتیبات دیگری مقرر شده باشد». بهموجب بند (الف) تبصره 35 قانون بودجه سال 1378 کل کشور، دولت موظف گردید نسبت به تعیین تکلیف کلیه شرکتهای دولتی به‌استثناء شرکتهای مشمول اصل 44 قانون اساسی، از طریق انحلال، واگذاری و فروش سهام به بخشهای خصوصی و تعاونی اقدام کند (عرفانی، 1382، 104). همچنین در ماده 7 و 8 قانون برنامه چهارم توسعه نیز به این مضمون تاکید شده و مقرراتی برای شفاف سازی و سازماندهی شرکتهای دولتی وضع گردیده است.
الزامات مقررات در باره شرکتهای دولتی در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر
در ایران قانونگذاری در امور تجارتی حدود 100 سال سابقه دارد. قانون تجارت کنونی در سال 1311 در 600 ماده تدوین گردید و در سال 1347 تعداد 300 ماده جایگزین مواد 21 الی 93 قانون مذکور گردید و با گذشت 40 سال تغییری در آن صورت نگرفته است. قانون تجارت توسط شورای بازنگری قانون تجارت مستقر در وزارت بازرگانی مورد تجدیدنظر قرار گرفت و پس از تصویب هیئت وزیران، در تیر ماه 1384 جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال گردید، اما تا کنون تصویب نشده است.
در ماده 834 اصلا‌حات پیشنهادی اخیر مقرر گردیده است که شرکتهای دولتی و شرکتهای تعاونی مشمول مقررات این قانون هستند لیکن در صورت وجود احکام متفاوت دیگری در سایر قوانین، آن احکام بر این گونه شرکتها حاکم خواهند بود.
همانطور که ذکر شد در ماده (4) قانون محاسبات، برخی مصادیق شرکتهای دولتی بیان شده است ولی در مورد مصادیق آن و همچنین در زمینه اداره شرکتهای دولتی نیز مسائلی از جمله نگهداری دفتر ثبت سهام، سهام وثیقه مدیران، صدور اوراق سهام و ... در هاله‌ای از ابهام است. جا دارد در اصلا‌حات مذکور به منظور شفافیت مقررات مربوط به شرکتهای دولتی موادی چند نیز به نحوه تشکیل و ثبت، جایگاه ارکان شرکت، نحوه اداره، تغییرات بعدی، انحلال و تصفیه آنها اختصاص یابد.
با عنایت به اینکه براساس ماده 587 قانون تجارت 1311، موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند و طبق ماده 300 اصلا‌حیه 1347 قانون تجارت، شرکتهای دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامههای خود میباشند و فقط نسبت به موضوعهایی که در قوانین واساسنامه‌های آنها ذکری به میان نیامده باشد، تابع قانون تجارت می‌شوند، بنابراین بر اساس مواد فوق، شرکتهای دولتی با تصویب مجلس شورای اسلامی و یا بر اساس قانون تاسیس که به تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌رسیده است، تشکیل میگردد و در صورتی که در اساسنامه مرجعی برای تغییرات بعدی مشخص نگردیده باشد، باید با تصویب مجلس شورای اسلا‌می‌اصلا‌ح گردد. ولی در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر مفاد مواد 300 و 587 مذکور تصریح نگردیده است.
اگرچه در ماده 428 اصلا‌حات مذکور، مقرر گردیده است؛ «کلیه اشخاص حقوقی به جزء آنها که به موجب قانون خاص تشکیل می‌گردند، باید به ثبت برسد ...» ولی در مورد شرکتهای دولتی صراحت لا‌زم را ندارد و همچنین مفاد ماده 431 اصلا‌حات مذکور مبنی بر «تشکیل و ثبت موسسههای غیر تجارتی با موضوعات تجاری مقرر در ماده 428 این قانون و نیز اشتغال این گونه موسسه‌ها به امور تجاری ممنوع است و...»، دلا‌لت ماده 428 مذکور را بر شرکتهای دولتی کم رنگ‌تر کرده است (ساجدی، 1384).
جمع بندی
شرکتهای دولتی، براساس تصویب مجلس شورای اسلامی، شورای انقلا‌ب و یا قانون تشکیل آنها که به‌تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، تشکیل میگردد، لذا با توجه به ثبت مصوبات مذکور، تصویب اساسنامه این گونه شرکتها نیاز به ثبت مجدد نزد مرجع ثبت شرکتها ندارد.
بر اساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی، شرکتهای دولتی موجود، عمدتاً به حکم قانون ایجاد گردیده و یا از طریق ملی و یا مصادره شدن در جهت حق حاکمیت ملی و یا منافع عمومی در اختیار دولت قرار گرفته و یا از طریق سرمایه‌گذاری دولت تشکیل گردیده است. همچنین ارکان شرکتهای دولتی از بدنه دولت تشکیل میگردد و تدوین مقررات استخدامی‌آنها با مدیریت کاملا‌ً دولتی و اداره داراییهای شرکتهای مذکور نیز بر اساس قانون محاسبات عمومی صورت می‌گیرد و اختصاص بیش از 70 درصد از بودجه سالانه کشور مربوط به شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، مبین نقش اساسی موسسات و شرکتهای مذکور در ساختار اقتصادی و دولت است.
لذا بهمنظور اداره هر چه بهتر امور با توجه به ابهام‌های موجود و اهمیت موسسات و شرکتهای مذکور، ضرورت دارد در اصلا‌حات پیشنهادی اخیر یا ضمن آیین‌نامه اجرایی و مقررات تکمیلی جداگانه در خصوص وضعیت حقوقی، جایگاه شرکتهای دولتی و نحوه تشکیل آنها و همچنین به منظور ساماندهی شرکتهای مذکور، در خصوص نحوه اداره و تغییرات، انحلال و تصفیه آنها، قوانین و مقررات مناسبی تبیین گردد.